撕裂的東協？菲防長與東協秘書長在香格里拉對話上演「南海行為準則」信任危機

在新加坡舉行的第23屆香格里拉對話（Shangri-La Dialogue）意外成了一個舞台，讓外界得以一窺東協（ASEAN）在南海議題上的內部矛盾有多深。同一個場域，菲律賓國防部長與東協秘書長對談判多年的《南海行為準則》（COC）描繪出截然不同的圖像，清楚展現了這個區域組織的制度性樂觀與前線成員國的切身挫折感之間的巨大鴻溝。

鐵歐多洛的直白指控：北京就是障礙

菲律賓國防部長鐵歐多洛（Gilberto Teodoro Jr.）在小組發言時完全不甩外交辭令。他明確點名北京是完成《南海行為準則》談判的最大單一障礙，這份文件自2013年就開始協商，至今未果 。他進一步主張，對中國來說，談判「並非解決衝突的手段」，而是一種為了在爭議海域維持現狀、同時取得戰略優勢的精心算計，並警告菲律賓不會被這種拖延戰術所誤導 。

鐵歐多洛的發言不僅在談政策，更在談信任。他直接質疑這份新準則的必要性，表示既然已有《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）這類具有約束力的國際框架存在，為何還需要再談一個行為準則？這番話的弦外之音，正是暗指中國拒絕遵守現有規範，才導致反覆談判 。

會議中的對峙在中國解放軍專家代表團成員張弛公開質問鐵歐多洛時，進一步升溫。張弛指控菲律賓存在根本矛盾：一方面口頭支持儘早完成《行為準則》談判，另一方面卻在近年的行動中，以違反2002年《南海各方行為宣言》（DOC）的方式，單方面派遣人員進入無人礁石 。鐵歐多洛並未正面回應這項指控，而是直接將對方的提問斥為「偽裝成問題的政治宣傳話術」，這個回擊立刻引發現場部分聽眾的掌聲 。

高金洪的制度性樂觀

在同一場對話的不同場合，東協秘書長高金洪（Kao Kim Hourn）傳遞了迥然不同的訊息。他表示樂觀認為東協和中國能在今年內完成《南海行為準則》的談判，並強調雙方仍「致力於推動談判進程」 。高金洪重申，在2026年完成這項協議符合所有相關方的戰略利益，相關工作計畫也正在進行中 。

高金洪的樂觀態度與他先前的公開談話基調一致。早在2025年底，他就曾淡化菲律賓與中國之間的雙邊緊張局勢是延遲談判的實質議題之一，並表示他「非常有信心」協議文本能夠完成 。這種姿態反映了東協秘書處的傳統角色：在成員國之間，以及與北京的私下分歧持續存在時，仍要維持外交進程的門面。這項制度性立場也與北京的外交訊息若合符節；中國外交部長王毅早在2025年7月會見高金洪時，就呼籲雙方按時完成《行為準則》，將其定位為一個關鍵合作領域 。

一位認為談判是陷阱的國防部長，對比一位認為談判是近期可達成目標的秘書長，兩者間鮮明的語氣差異，生動展示了東協主導下的海事安全外交所面臨的走鋼索困境。

陷入停滯的談判現狀

這齣公開戲劇不該讓人忽略背後的實質性僵局。儘管東協和中國在2022年完成了單一磋商文本草案——這常被引用為一項里程碑——但該文本仍屬機密，且多個關鍵爭議懸而未決：

• 法律地位： 至關重要的是，美國國務院及多位分析家都指出，一份有效的行為準則必須超越不具約束力的文件，然而它是否將在法律上約束各方，尤其是中國，仍然是核心的膠著點 。
• 地理範圍： 目前尚不清楚該準則將涵蓋整個南海，還是僅涵蓋東協國家和中國共同主張的區域。這項區別對於像南沙群島（Spratly Islands，又稱斯普拉特利群島）這樣的爭議地物有重大影響。
• 軍事與建設活動： 關於限制在爭議地物上進行軍事演習、填海造島和部署安全人員的條款，是最具爭議的領域。

據報導，2026年的東協輪值主席國馬來西亞已將《行為準則》列為優先事項，並力求在其任期內完成最終草案 。然而，截至2026年6月，並沒有任何公開證據顯示已有一份完成並獲得同意的文本。連高金洪本人也曾坦承，談判這份文本「絕非易事」，而且「有諸多議題有待解決」 。