中国如何把数据变成经济资本与国家力量

美国中美经济与安全审查委员会（USCC）2026年8月发布的一份议题简报认为，北京对数据的做法并不只是“加强监管”，而是在建设一套由国家主导的数据经济与国家安全体系：让数据更容易被收集、分类、标准化、交换、估值和应用，同时维持强有力的国家控制。46

先把数据变成一种“生产要素”

2020年，中国正式将数据列为生产要素，与土地、劳动力、资本和技术并列。这一政策信号意味着，数据被视为推动经济增长的资源，需要围绕其生产、估值、交易和使用建立相应制度。6

根据委员会的分析，北京希望逐步形成一套能够：

• 收集并标注数据；
• 统一标准、整合分散的数据集；
• 通过正式市场对数据进行打包和流通；
• 将符合条件的数据资源转化为商业或金融资产；
• 在工业、技术和政府应用中部署数据的体系。4

这里所说的数据并不局限于消费者信息或互联网内容。简报特别强调了企业数据、运营数据、工业数据、机器数据和传感器数据等来自“物理世界”的信息。这类数据对于制造业和人工智能尤其重要。4

国家统筹，地方试验

中国的数据战略一方面由中央确定方向，另一方面依靠地方政府和企业落地。地方政府被鼓励开发数据应用、开展商业化试点，在党国框架下为数据利用探索不同路径。4

国家数据局是这套数据经济制度的重要组成部分。委员会将其职责与数据基础设施、数据市场以及产业应用的协调联系起来。由政府推动的数据交易所、数据资产核算规则和试点项目，旨在让高价值数据更容易交易、融资，并推动优质数据进一步集中。4

这与完全由市场自发推动的数据经济不同。在委员会看来，中国政府不仅监管数据，还参与决定数据如何组织、如何估值、如何流通，以及何时、以何种方式服务于战略目标。4

商业化与更严格的国家控制并行

中国在建设数据市场的同时，也建立了广泛的数据监管体系。委员会指出，《数据安全法》覆盖数据的收集、存储、使用、处理、传输、提供和披露；数据分类与处理要求同时涉及经济社会发展和国家安全。4

简报认为，这套规则可能保留国家获取数据的渠道、限制外国对数据的控制、以较宽泛的方式界定潜在敏感数据，并对数据跨境传输形成约束。对在华运营的外国企业而言，这意味着商业化机会与数据本地化、合规压力可能同时存在。4

企业可能需要在中国境内保存或处理部分数据，对数据集进行分类，满足安全要求或取得数据出境审批，并应对国家控制机制提出的信息获取要求。不过，具体义务取决于企业所属行业、数据类型、业务模式以及适用的监管规定，不能一概而论。4

为什么工业数据会影响人工智能和机器人

委员会认为，如果中国能够持续汇集并标准化工业数据和物理世界数据，可能在企业级人工智能领域形成优势。此类系统往往需要来自工厂、机器、车辆及其他真实环境的运营信息，而不仅是从互联网抓取的大量文本。4

简报认为，这一战略可能与以下领域密切相关：

• 自动驾驶汽车；
• 人形机器人；
• 工业机器人；
• 下一代制造系统。4

大量传感器、工厂和运营数据，可以帮助相关系统进行训练、测试和实际部署。委员会将其描述为一种潜在的战略优势，而不是断言中国必然会在每个应用领域领先。

数据也是情报与军事资源

委员会的担忧并不止于商业竞争。其分析称，更加整合的数据体系可能提升中国的情报收集能力和军事能力，同时增强中国技术与制造业的发展。在这一视角下，数据已成为中美国家力量竞争的一部分。4

这种“军民两用”属性是报告的关键判断：同一套能够帮助企业开发工业应用的数据系统，也可能增强国家理解经济、社会、技术和潜在对手的能力。因此，委员会将数据政策视为战略议题，而不只是隐私、数字贸易或企业合规问题。4

美国企业可能面临哪些风险

在中国拥有业务、员工、供应商或研发活动的美国企业，可能同时面对多重压力：

• 不确定哪些数据会被认定为敏感数据，或需要特殊处理；
• 被要求在中国境内存储或处理信息；
• 数据跨境传输受到限制，或需要获得批准并满足安全要求；
• 难以将中国境内产生的数据与全球分析平台和人工智能系统整合；
• 企业专有的商业、工业或运营信息更容易受到国家获取机制的影响。4

这些要求可能增加全球数据治理的复杂度和运营成本，也可能限制企业把中国数据用于全球研发、产品开发、数据分析和人工智能训练。委员会并未表示所有企业都会面临完全相同的要求，实际风险仍取决于具体数据和所属行业。4

给美国国会的核心信息

这份简报提出的主要政策含义是，美国应考虑制定一项国家数据战略，把数据视为经济资产和战略资源，而不是仅通过隐私保护或网络安全政策来处理。46

委员会提出的方向包括：围绕高价值美国数据的生产、估值、交易、保护和有效利用建立框架，同时处理国家安全风险和外国获取问题。其更广泛的警告是，能够围绕数据建立制度和市场的国家，获得的优势可能不只体现在软件领域，还会延伸到人工智能、制造业、情报和国防。415