400亿欧元的问号：欧洲从电信网络剔除华为和中兴，真实代价到底有多高？

2026年7月，全球移动通信行业组织GSMA的研究机构GSMA Intelligence发布了一份报告，给欧洲雄心勃勃的“剔除中国电信设备”计划贴上了一张令人咋舌的价签。这份由德国电信、沃达丰、Orange等七家欧洲主要电信运营商集团共同委托的研究估算，从欧盟电信网络中替换所谓的“高风险供应商”（即华为和中兴）的设备，将耗资300亿至400亿欧元（约合340亿至460亿美元）。这一数字立即引发激烈争论，因为它达到了欧盟委员会自己预估数字的三到四倍。

GSMA估算与布鲁塞尔数据的对比

欧盟委员会此前预估，在三年过渡期内，相关替换总成本约为100亿至130亿欧元，相当于移动运营商每年支出约34亿至43亿欧元。GSMA给出的范围——最高达400亿欧元——比欧盟委员会的上限估算高出3至4倍。这一巨大差距，正是围绕华为/中兴退出成本到底是“可控”还是“难以承受”的政策争论焦点。

按网络类型细分成本

根据Politico对GSMA Intelligence调查结果的报道，总估算的细分如下：

• 移动网络（无线接入网/核心网）： 160亿至220亿欧元
• 固网： 50亿欧元
• 传输网： 90亿至120亿欧元

这三项相加，构成了300亿至400亿欧元的总估范围。

附加的竞争相关成本（2027–2030年）

除直接替换成本外，GSMA还预计，由于供应商竞争减少，2027年至2030年间将产生额外的85亿欧元间接成本。其逻辑是：排除华为和中兴会缩小供应商市场，导致剩余供应商（主要是诺基亚和爱立信）提高设备价格，竞争压力随之减弱。

批评者为何认为数据过高

多位分析师和独立研究人员对GSMA的数据提出了强烈质疑。

欧洲国际政治经济中心（ECIPE）主任 Hosuk Lee-Makiyama 对Politico表示，GSMA的估算是“毛额，而非净额”——也就是说，报告未能扣除那些即便不涉及安全问题、作为正常网络升级也本就会发生的替换成本。ECIPE更广泛的研究也警告称，一刀切式的安全驱动型供应商禁令会给欧洲运营商带来不成比例的成本，并可能在无法带来同等安全收益的情况下，拖慢5G部署进程。

更为戏剧性的是，独立行业研究机构 Strand Consult 发布了一份反向分析，估算实际一次性替换成本仅为35亿美元（当时约合32亿欧元）——大约是GSMA数据的1/16。Strand Consult 的分析曾提交给欧盟网络安全局（ENISA），该分析认为GSMA大大高估了已部署的华为/中兴设备数量以及替换的复杂性。Strand Consult指出，在此前的三年里（截至2019年），欧洲运营商共购买了约87.5亿美元的无线接入网（RAN）设备，其中40%来自华为和中兴——这表明需要替换的基数远比GSMA暗示的要小。

核心争论在于方法论：运营商委托的研究得出巨额数字，用以支持向欧盟寻求补偿或延缓政策实施的主张；而独立及支持竞争的机构则得出小得多的数字，表明禁令是可控的。

GSMA的可信度备受质疑

多个因素引发了外界对GSMA成本预测可信度的担忧：

• 会员包括华为： GSMA是一个全球性行业协会，其会员不仅包括委托报告的欧洲运营商，也包括华为本身。这造成了内在的利益冲突——报告中的醒目大数字既符合华为的利益（高额的“退出成本”数字可能阻吓禁令的实施），也符合运营商的利益（他们希望获得更多欧盟补偿）。

• 2019年的先例： 2019年6月，GSMA曾预测，禁止中国供应商参与欧洲5G建设将额外增加550亿欧元（约620亿美元） 的成本，并将部署推迟18个月。同年，Strand Consult发布反向分析，认为实际替换成本仅为35亿美元——大约是GSMA当年数字的1/16。

• 一种反复出现的模式： 批评者认为，GSMA一贯倾向于产出与其会员游说利益相符的高额成本估算，而独立分析机构则屡次得出低得多的数字。

更广泛的欧盟监管背景

这场成本辩论正发生在监管环境迅速收紧的背景之下。

修订版《网络安全法案》（2026年1月提出）： 欧盟委员会于2026年1月公布了修订版的欧盟《网络安全法案》，旨在授权强制排除“高风险第三国供应商” 的移动电信网络及其他关键基础设施设备。该法案旨在将以往的非约束性建议升级为具有法律效力的禁令。

覆盖18个行业： 毕马威（KPMG）受中国欧盟商会委托进行的一项独立研究估算，在2026年至2030年间，从欧盟18个关键行业中逐步替换中国供应商将耗资3678亿欧元——这显示了更广泛监管推动的庞大规模。

欧盟委员会2026年5月的建议： 2026年5月4日，欧盟委员会正式建议成员国在其通信基础设施中排除华为和中兴设备，这标志着从以往的自愿性指导，向新《网络安全法案》框架下具有约束力的规则迈出了关键一步。

欧盟最高法院顾问2026年3月的意见： 其推理与欧盟法院以往的判例一致，基本确认成员国可以根据欧盟法律，以国家安全为由实施供应商禁令，前提是这些禁令必须相称且不具歧视性。

德国2024年的承诺： 作为德国政府与德国电信等运营商分阶段协议的一部分，德国已于2024年同意在2026年底前从其5G核心网络中移除华为组件。

估算数据的巨大光谱

项目	GSMA Intelligence（2026年7月）	欧盟委员会	Strand Consult（2019年）
直接总成本	300–400亿欧元	100–130亿欧元	约35亿美元（约合32亿欧元）
移动网络	160–220亿欧元	未细分	未细分
固网	50亿欧元	未细分	未细分
传输网	90–120亿欧元	未细分	未细分
间接成本（2027–2030年）	85亿欧元	未细分	未细分

300亿至400亿欧元这个数字，最好被理解为 “可信估算光谱中的一个点”，而非一个客观成本。这场争论的核心不仅关乎数字本身，更关乎方法论和利益。随着欧盟决策者推动将供应商排除令变为法律强制要求，真实的成本只有在第一波替换工作完成后才能明朗。