เอกสารรั่ว ICBC: ธนาคารจีนในลอนดอนกับข้อกล่าวหาว่าหนุนเป้าหมายของปักกิ่ง

การสืบสวน China Capital ของสมาคมผู้สื่อข่าวสืบสวนนานาชาติ หรือ ICIJ เปิดภาพที่หาได้ยากเกี่ยวกับการทำงานภายในของธนาคารอุตสาหกรรมและพาณิชย์แห่งประเทศจีน (ICBC) โดยตั้งข้อกล่าวหาว่า สาขาในลอนดอนและบริษัทย่อยในสหราชอาณาจักรของธนาคารถูกใช้เพื่อสนับสนุนเป้าหมายที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ระหว่างประเทศของปักกิ่ง

การรายงานนี้อาศัยเอกสารลับ 4.8 ล้านฉบับ ครอบคลุมช่วงปี 2005–2024 ซึ่ง ICIJ ตรวจสอบร่วมกับสื่อพันธมิตร 23 แห่ง ข้อค้นพบหลักไม่ใช่ว่าทุกดีลผิดกฎหมาย แต่คือในบางกรณี วัตถุประสงค์ทางยุทธศาสตร์และการเมืองอาจมีน้ำหนักเหนือกว่าหลักพาณิชย์ปกติ ตลอดจนมาตรการคว่ำบาตรและการป้องกันการฟอกเงิน (AML) ของธนาคารเอง 1719

เอกสารที่รั่วไหลบอกอะไร

ตามรายงานของ ICIJ เอกสารประกอบด้วยรายงานภายใน อีเมล ข้อมูลลูกค้า บันทึกธุรกรรมต้องสงสัย รายงานการประชุม และคำสั่งจากคณะกรรมการพรรคคอมมิวนิสต์ของธนาคาร เอกสารเหล่านี้ระบุว่า การดำเนินงานของ ICBC ในลอนดอนทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางการเงินให้แก่บริษัทและบุคคลที่เชื่อมโยงกับนักธุรกิจรัสเซียและเบลารุสที่ถูกคว่ำบาตร ผู้นำเผด็จการที่ถูกกล่าวหาต่อสาธารณะเรื่องคอร์รัปชัน ประเทศที่มีภาระหนี้สูง และเครือข่ายทางการเมืองของจีน 117

ICIJ รายงานว่า สำนักงานใหญ่ของ ICBC ในปักกิ่งเคยสั่งเจ้าหน้าที่ในต่างประเทศให้ดำเนินเป้าหมายทางการเมืองอย่างชัดเจนเพื่อผู้ถือหุ้นรายใหญ่ของธนาคาร ซึ่งก็คือรัฐจีน เป้าหมายดังกล่าวรวมถึงการสร้างพันธมิตร การเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ และการขยายอิทธิพลในโครงสร้างพื้นฐานด้านการสื่อสาร พลังงาน และคมนาคม 2

การสืบสวนยังระบุว่า เจ้าหน้าที่ธนาคารบางรายอาจฝ่าฝืนหรือผ่อนปรนนโยบายคว่ำบาตรและ AML ภายใน ข้อกล่าวหานี้กระทบโดยตรงต่อเรื่องธรรมาภิบาลและการควบคุมความเสี่ยง แต่ยังไม่ใช่ข้อพิสูจน์ว่า ลูกค้า เงินกู้ หรือธุรกรรมทุกกรณีละเมิดกฎหมายข้อใดข้อหนึ่ง 1819

รัสเซีย Nornickel และความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ของนิกเกิล

หนึ่งในกรณีสำคัญเกี่ยวข้องกับ Nornickel บริษัทเหมืองแร่รัสเซียที่มีผู้มีอิทธิพลทางธุรกิจซึ่งใกล้ชิดเครมลินถือครองผลประโยชน์บางส่วน ICIJ รายงานว่า ในปี 2024 ICBC ลอนดอนและหน่วยงานต่างประเทศอื่น ๆ พิจารณาสินเชื่อสกุลหยวนและบริการทางการเงินแก่บริษัทดังกล่าว ขณะที่สหราชอาณาจักรและสหรัฐฯ ห้ามนำเข้านิกเกิลจากรัสเซีย 1316

เอกสารที่ ICIJ ตรวจสอบยังชี้ว่า ICBC ขยายธุรกิจในรัสเซียหลังรัสเซียบุกยูเครนเต็มรูปแบบ โดยรายงานระบุว่ารายได้รวมในรัสเซียเพิ่มขึ้นมากกว่าสองเท่าระหว่างปี 2022 กับ 2023 และธนาคารมีรายได้ราว 370 ล้านดอลลาร์สหรัฐในรัสเซียเมื่อปี 2024 2

เหตุที่ประเด็นนี้ถูกจับตาอย่างมากคือ นิกเกิลเป็นวัตถุดิบสำคัญของบางส่วนในห่วงโซ่อุปทานรถยนต์ไฟฟ้าและแบตเตอรี่ ความกังวลในภาพใหญ่คือ ธนาคารที่ทำงานภายใต้การกำกับดูแลแบบตะวันตกอาจช่วยคงความสัมพันธ์ทางธุรกิจกับผลประโยชน์รัสเซียที่มีความเสี่ยงสูง ในช่วงที่รัฐบาลตะวันตกพยายามจำกัดการค้าที่เชื่อมโยงกับเศรษฐกิจสงครามของรัสเซีย 24

การโอนเงิน Huawei: ความเร่งด่วนเหนือขั้นตอนปกติ

รายงานอีกชิ้นของ ICIJ ระบุว่า ICBC ลอนดอนโอน “เงินสดฉุกเฉิน” ของ Huawei มูลค่า 1.3 พันล้านดอลลาร์สหรัฐจากลอนดอนไปยังเซินเจิ้น ไม่นานหลังสหรัฐฯ เปิดเผยคำฟ้องปี 2019 ซึ่งกล่าวหา Huawei ในคดีฉ้อโกงและละเมิดมาตรการคว่ำบาตรอิหร่าน 11

ICIJ อธิบายปฏิบัติการนี้ว่าเป็นการดำเนินการเร่งด่วนเพื่อช่วยลูกค้าจีนที่มีความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ และระบุว่าพนักงานข้ามขั้นตอนภายในตามปกติ ธุรกรรมนี้เองไม่ได้หมายความว่าผิดกฎหมายโดยจำเป็น แต่ถูกนำเสนอเป็นตัวอย่างว่ากระบวนการควบคุมตามปกติอาจถูกพักไว้ได้รวดเร็วเพียงใด เมื่อลูกค้าที่มีความสำคัญทางการเมืองต้องการความช่วยเหลือ 911

ICBC และ Huawei ไม่ได้ตอบคำขอความเห็นซ้ำหลายครั้งของ ICIJ เกี่ยวกับรายงานนี้ 11

“เหตุผลของจีน” ในการปล่อยกู้หมายถึงอะไร

เอกสารระบุว่า ICBC บางครั้งปล่อยกู้ให้บริษัทเหมืองแร่ ทรัพยากร และโครงสร้างพื้นฐานของออสเตรเลีย แม้ผลตอบแทนทางธุรกิจอาจอยู่ในระดับต่ำหรือขาดทุน ICIJ ระบุว่า เป้าหมายคือการสร้างความสัมพันธ์ระยะยาวเพื่อสนับสนุนการเข้าถึงทรัพยากรและเป้าหมายทางการเมืองในวงกว้างของจีน 3

ICIJ ยังรายงานถึงเงินกู้ราว 90 ล้านดอลลาร์สหรัฐแก่ Socar บริษัทน้ำมันของรัฐอาเซอร์ไบจาน แม้มีข้อคัดค้านจากฝ่ายกำกับการปฏิบัติตามกฎ กรณีเหล่านี้สะท้อนสิ่งที่การสืบสวนเรียกว่า “China rationale” หรือ “เหตุผลของจีน” กล่าวคือ การปล่อยกู้อาจไม่ได้ตัดสินจากผลตอบแทนทางการเงินเพียงอย่างเดียว แต่รวมถึงเป้าหมายนโยบาย เช่น การเข้าถึงทรัพยากร ความเชื่อมโยงด้านโครงสร้างพื้นฐานภายใต้โครงการหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง และการพัฒนาอุตสาหกรรมเชิงยุทธศาสตร์ 24

อย่างไรก็ดี เงินกู้ที่มีแรงจูงใจทางยุทธศาสตร์ไม่ได้เป็นเรื่องไม่เหมาะสมเสมอไป ประเด็นกำกับดูแลเกิดขึ้นเมื่อเหตุผลทางการเมืองทำให้การประเมินความเสี่ยงของลูกค้า ความเสี่ยงจากการคว่ำบาตร หรือมาตรการ AML ที่เป็นอิสระอ่อนแอลง

“แทบไม่มีความต้องการยุติความสัมพันธ์กับลูกค้า”

เจ้าหน้าที่รายงานการฟอกเงินของธนาคารคนหนึ่งเขียนในบันทึกปี 2019 ว่า มี “ความต้องการน้อยมากที่จะยุติความสัมพันธ์กับธุรกิจที่มีความเสี่ยงอาชญากรรมทางการเงินสูง” 16

ในภาษาธนาคาร คำว่า offboarding หมายถึงการยุติความสัมพันธ์กับลูกค้า ถ้อยคำนี้จึงสื่อว่า พนักงานมองว่าองค์กรมีความเต็มใจจำกัดในการตัดความสัมพันธ์กับลูกค้าที่ถูกประเมินว่ามีความเสี่ยงอาชญากรรมทางการเงินสูง ในบริบทของ China Capital ประเด็นนี้สะท้อนความตึงเครียดด้านธรรมาภิบาล: การรักษาความสัมพันธ์ที่สำคัญเชิงยุทธศาสตร์อาจได้รับน้ำหนักมากกว่าการลดความเสี่ยงด้วยการยุติลูกค้า 216

ประเด็นจากหน่วยงานกำกับ และขอบเขตของข้อค้นพบ

ICIJ รายงานว่า หน่วยงานในเครือ ICBC เคยเผชิญมาตรการบังคับใช้กฎหมายหรือข้อกังวลจากผู้กำกับดูแลในหลายประเทศ รวมถึงค่าปรับที่เกี่ยวข้องกับหน่วยงานในสหรัฐฯ แคนาดา และลักเซมเบิร์ก จากข้อบกพร่องด้านการควบคุมอาชญากรรมทางการเงิน ซึ่งรวมถึงการควบคุมการหลบเลี่ยงมาตรการคว่ำบาตร 24

ประวัติการบังคับใช้เหล่านี้มีความสำคัญในฐานะบริบทของข้อกล่าวหาในเอกสารรั่วไหลเรื่องความล้มเหลวของระบบควบคุม แต่ไม่ควรถูกตีความเป็นคำตัดสินทางกฎหมายแบบเหมารวมต่อทุกธุรกรรมที่รายงาน การดำเนินการของผู้กำกับดูแลต่อหน่วยงานหนึ่ง คำเตือนจากฝ่ายกำกับการปฏิบัติตามกฎภายใน และข้อกล่าวหาในเอกสารลับ ล้วนเป็นหลักฐานคนละประเภทกัน

จีนตอบอย่างไร และเหตุใดเรื่องนี้จึงสำคัญ

เจ้าหน้าที่จีนปฏิเสธข้อเสนอที่ว่า การเงินของจีนในต่างประเทศขับเคลื่อนด้วยการเมืองหรือขาดความโปร่งใส สถานทูตจีนในแซมเบียบอก ICIJ ว่า การจัดหาเงินทุนในต่างประเทศของจีนยึดหลักตลาดและบรรทัดฐานระหว่างประเทศ และไม่ได้มุ่งแสวงหาผลประโยชน์ทางการเมือง 5

แต่การรายงานของ ICIJ และผู้เชี่ยวชาญที่องค์กรอ้างถึง เสนอข้อสรุปต่างออกไปว่า ธนาคารที่รัฐถือหุ้นใหญ่สามารถทำหน้าที่เป็นเครื่องมือของ “การทูตการเงิน” ใช้การปล่อยกู้และความสัมพันธ์ทางธนาคารเพื่อเสริมพันธมิตรทางการทูต การเข้าถึงทรัพยากร และอิทธิพลเหนือโครงสร้างพื้นฐานเชิงยุทธศาสตร์ 217

นัยสำคัญของการสืบสวนจึงใหญ่กว่าการโอนเงินหรือเงินกู้รายการเดียว คำถามสำคัญสำหรับผู้กำกับดูแลและคู่ค้า คือเมื่อการตัดสินใจเชิงพาณิชย์ของธนาคารระดับโลกที่รัฐถือหุ้นใหญ่ทับซ้อนกับเป้าหมายยุทธศาสตร์ของชาติ ระบบกำกับดูแลและการปฏิบัติตามกฎของประเทศเจ้าภาพจะยังเป็นอิสระจากแรงกดดันทางการเมืองได้เพียงใด เอกสารที่รั่วไหลทำให้คำถามนี้ยากจะมองข้าม แม้ไม่ได้ยืนยันว่าทุกกรณีที่รายงานเป็นการกระทำผิดกฎหมายก็ตาม