ไอซ์แลนด์ลงประชามติ 29 สิงหาคม: แค่เปิดโต๊ะคุย EU แต่เดิมพันใหญ่สุดอยู่ที่สิทธิประมง

ประชามติของไอซ์แลนด์ในวันที่ 29 สิงหาคม 2026 ถามเพียงว่า ประเทศควร รื้อฟื้นการเจรจาเข้าเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป (EU) หรือไม่ ไม่ใช่การตัดสินใจเข้าเป็นสมาชิก EU ทันที

หากเสียงส่วนใหญ่เห็นชอบ การเจรจากับบรัสเซลส์จะกลับมาเริ่มต้นอีกครั้ง แต่ไอซ์แลนด์ยังต้องพิจารณาเงื่อนไขที่ต่อรองได้ และหากมีข้อตกลงเข้าเป็นสมาชิกในอนาคต ข้อตกลงนั้นจะต้องผ่านประชามติอีกครั้ง ผลประชามติครั้งนี้มีสถานะเป็นคำแนะนำตามกฎหมายไอซ์แลนด์

ความแตกต่างนี้สำคัญ เพราะผู้สนับสนุนการเปิดโต๊ะเจรจาอาจยังไม่ได้ตัดสินใจว่าจะสนับสนุนการเข้า EU ในท้ายที่สุด เสียง “ใช่” หมายถึงการเปิดทางให้เจรจา ส่วนเสียง “ไม่” จะยุติความพยายามรื้อฟื้นกระบวนการ

จากวิกฤตการเงินปี 2008 สู่การหยุดเจรจาในปี 2013

ไอซ์แลนด์ยื่นสมัครเข้าเป็นสมาชิก EU ในเดือนกรกฎาคม 2009 หลังวิกฤตการเงินปี 2008 เศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบอย่างหนักทำให้ฝ่ายสนับสนุนมองว่าการผูกโยงกับยุโรปใกล้ชิดขึ้นอาจช่วยเพิ่มเสถียรภาพ และอาจเปิดทางไปสู่การใช้เงินยูโรในอนาคต

การเจรจาเริ่มขึ้นในปี 2010 และมีความคืบหน้าไม่น้อย ก่อนถูกระงับ มีการเปิดการเจรจาแล้ว 27 บท และปิดชั่วคราวไปแล้ว 11 บท

กระบวนการสะดุดหลังรัฐบาลผสมฝ่ายกลางขวาที่มีท่าทีไม่สนับสนุน EU เข้ามาบริหารประเทศภายหลังการเลือกตั้งปี 2013 ขณะเดียวกัน วิกฤตหนี้ยูโรโซนก็ทำให้แรงดึงดูดของการเป็นสมาชิก EU ลดลง ฝ่ายคัดค้านภายในไอซ์แลนด์มุ่งเน้นเรื่องอธิปไตยและการปกป้องภาคเศรษฐกิจที่มีความอ่อนไหว

ประเด็นที่ยากที่สุดยังไม่ได้รับการเจรจาอย่างจริงจัง บทว่าด้วยเกษตรกรรมไม่เคยถูกเปิด ขณะที่บทว่าด้วยประมงหยุดลงก่อนเสร็จสิ้นขั้นตอนตรวจสอบและก่อนเข้าสู่การเจรจาเนื้อหาในรายละเอียด ต่อมาในปี 2015 ไอซ์แลนด์ขอให้ EU ยุติการปฏิบัติต่อประเทศในฐานะผู้สมัครเข้าเป็นสมาชิก

เหตุใด “ปลา” จึงเป็นหัวใจของข้อพิพาท

สำหรับไอซ์แลนด์ การประมงไม่ใช่เพียงนโยบายเศรษฐกิจอีกด้านหนึ่ง แต่เชื่อมโยงกับรายได้จากการส่งออก การดำรงชีพของชุมชนในภูมิภาคต่าง ๆ และความรู้สึกว่าประเทศควรเป็นผู้ควบคุมทรัพยากรธรรมชาติของตนเอง

งานศึกษาความคิดเห็นสาธารณะก่อนหน้านี้พบว่า การปกป้องภาคประมงและเกษตรกรรมเป็นความกังวลสำคัญที่สุดของชาวไอซ์แลนด์ ตามมาด้วยความกังวลว่าประเทศขนาดเล็กจะมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจในกรุงบรัสเซลส์ได้มากเพียงใด

ประเด็นสำคัญคือ นโยบายประมงร่วมของสหภาพยุโรป หรือ Common Fisheries Policy (CFP) ฝ่ายคัดค้านเกรงว่าการเป็นสมาชิกจะทำให้การกำหนดโควตา สิทธิการเข้าถึงแหล่งประมง และการบริหารจัดการทรัพยากรต้องอยู่ภายใต้กรอบร่วมของ EU ซึ่งอาจลดอำนาจของไอซ์แลนด์ในการออกกฎของตนเอง

ข้อพิพาทเรื่องปลาแมกเคอเรลทำให้ความกังวลนี้เห็นภาพชัดขึ้น เมื่อการกระจายตัวของฝูงปลาเปลี่ยนแปลง ประเทศต่าง ๆ จึงมีข้อขัดแย้งเรื่องสัดส่วนการจับปลาและโควตา

ฝ่ายสนับสนุนการเจรจาตอบว่า ไอซ์แลนด์ไม่มีทางรู้เงื่อนไขที่แท้จริงได้หากไม่กลับไปต่อรอง พวกเขาหวังว่าจะได้ข้อตกลงที่เหมาะกับอุตสาหกรรมประมงของประเทศ แต่การกลับมาเจรจาไม่ได้รับประกันว่าจะได้สิทธิพิเศษตามที่ต้องการ

รัฐบาลไอซ์แลนด์ประกาศจุดยืนไว้อย่างชัดเจน รัฐมนตรีต่างประเทศ Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir ระบุว่า ไอซ์แลนด์จะเรียกร้อง “การควบคุมอธิปไตยเหนือกิจการประมงทั้งหมด” ในข้อตกลงเข้าเป็นสมาชิก ขณะที่ Marta Kos กรรมาธิการ EU ด้านการขยายสมาชิกกล่าวว่าอาจมีการหา “ทางออกที่สร้างสรรค์” ระหว่างการเจรจา แต่ไม่ได้รับปากล่วงหน้าว่าจะยอมรับข้อเรียกร้องทั้งหมดของไอซ์แลนด์

กรีนแลนด์ สหรัฐฯ และ NATO ทำให้เหตุผลด้านความมั่นคงกลับมาอีกครั้ง

การสนับสนุนให้เปิดการเจรจารอบใหม่ไม่ได้มีเหตุผลด้านเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว สงครามของรัสเซียในยูเครน การแข่งขันที่เข้มข้นขึ้นในอาร์กติกและแอตแลนติกเหนือ ตลอดจนความไม่แน่นอนว่าสหรัฐฯ จะยังเป็นหลักประกันที่น่าเชื่อถือเพียงใด ล้วนเปลี่ยนบริบททางการเมืองของการถกเถียงนี้

แรงกดดันและถ้อยแถลงจากสหรัฐฯ เกี่ยวกับกรีนแลนด์ทำให้การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเด่นชัดขึ้น กรีนแลนด์เป็นส่วนหนึ่งของพื้นที่ยุทธศาสตร์ในแอตแลนติกเหนือ ซึ่งเชื่อมโยงกรีนแลนด์ ไอซ์แลนด์ และสหราชอาณาจักรเข้าด้วยกัน การพูดถึงอนาคตของกรีนแลนด์จึงทำให้ชาวไอซ์แลนด์หันมาถกเถียงมากขึ้นถึงความเปราะบางของสภาพแวดล้อมด้านความมั่นคงรอบประเทศ

ไอซ์แลนด์เป็นสมาชิก NATO อยู่แล้ว ฝ่ายคัดค้านจึงมองว่า NATO ไม่ใช่ EU คือหลักประกันด้านความมั่นคงทางทหารที่เกี่ยวข้องโดยตรง ส่วนฝ่ายสนับสนุนตอบว่า การเป็นสมาชิก EU อาจเพิ่มน้ำหนักทางการเมืองและเศรษฐกิจควบคู่กับ NATO ไม่ได้เข้ามาแทนที่ NATO

อย่างไรก็ตาม ประเด็นความมั่นคงยังไม่ได้กลบความกังวลภายในประเทศ รายงานเกี่ยวกับการรณรงค์หาเสียงระบุว่า ราคาสินค้า เสถียรภาพของค่าเงิน การประมง และอธิปไตย ยังคงเป็นเรื่องใกล้ตัวผู้มีสิทธิเลือกตั้งมากกว่าภูมิรัฐศาสตร์ในอาร์กติก

ไอซ์แลนด์ใกล้ชิดยุโรปอยู่แล้ว แต่ยังไม่ใช่สมาชิก EU

ทางเลือกของไอซ์แลนด์ไม่ได้มีเพียง “ยุโรป” หรือ “ความโดดเดี่ยว” ประเทศเป็นสมาชิก เขตเศรษฐกิจยุโรป (EEA) ซึ่งทำให้เข้าร่วมตลาดเดียวของ EU ในหลายด้านและบังคับใช้กฎของ EU ที่เกี่ยวข้องจำนวนมาก นอกจากนี้ยังเป็นส่วนหนึ่งของ เขตเชงเกน (Schengen Area) ซึ่งเปิดให้เดินทางข้ามพรมแดนระหว่างประเทศสมาชิกโดยไม่ต้องผ่านการตรวจหนังสือเดินทางตามปกติ

แต่ EEA ไม่เท่ากับการเป็นสมาชิก EU ไอซ์แลนด์ยังอยู่นอกนโยบายเกษตรกรรมร่วมและนโยบายประมงร่วมของ EU รวมถึงอยู่นอกสหภาพศุลกากรและนโยบายการค้าร่วม อีกทั้งไม่ได้เลือกสมาชิกสภายุโรปหรือแต่งตั้งกรรมาธิการ EU จึงไม่มีสิทธิลงคะแนนอย่างเป็นทางการในการออกกฎหมายของ EU

การเป็นสมาชิกเต็มรูปแบบจึงหมายถึงทั้ง อิทธิพลที่เพิ่มขึ้นและพันธกรณีที่มากขึ้น ไอซ์แลนด์จะมีผู้แทนในสถาบันของ EU แต่ต้องพิจารณาการสมทบงบประมาณ นโยบายการค้าภายนอกร่วม ตลอดจนกฎด้านเกษตรกรรมและประมงของ EU

เหตุผลของฝ่ายที่สนับสนุนการเปิดเจรจา

ฝ่ายสนับสนุนเสียง “ใช่” มีเหตุผลหลัก 3 ประการ

• ได้มีตัวแทนในกติกาที่ใช้อยู่แล้ว: ปัจจุบันไอซ์แลนด์รับกฎตลาดเดียวจำนวนมากผ่าน EEA แต่ไม่มีสิทธิลงคะแนนโดยตรงต่อสถาบัน EU ที่เป็นผู้กำหนดกฎเหล่านั้น การเป็นสมาชิกอาจเปลี่ยนจากการรับกฎมาใช้เป็นการมีตัวแทนและมีอิทธิพลต่อการกำหนดกฎ
• ได้กรอบเศรษฐกิจและการเมืองที่คาดการณ์ได้มากขึ้น: ฝ่ายสนับสนุนมองว่าการสอดประสานกับยุโรปใกล้ชิดขึ้นมีคุณค่าในช่วงที่ภูมิรัฐศาสตร์ไม่แน่นอนและแรงกดดันทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น
• ได้เห็นเงื่อนไขจริงก่อนตัดสินใจ: การเจรจาจะทำให้ทราบว่าไอซ์แลนด์อาจต่อรองเรื่องประมง เกษตรกรรม ค่าเงิน และเงินสมทบได้อย่างไร จากนั้นประชาชนยังมีสิทธิลงประชามติครั้งที่สองเพื่อรับหรือปฏิเสธข้อตกลงสุดท้าย

สำหรับฝ่ายนี้ การเปิดการเจรจาคือขั้นตอนเพื่อรวบรวมข้อมูลและต่อรอง ไม่ใช่การผูกมัดประเทศให้เข้าเป็นสมาชิกอย่างย้อนกลับไม่ได้

เหตุผลของฝ่ายคัดค้าน

ฝ่ายคัดค้านมองว่าไอซ์แลนด์ได้รับประโยชน์ทางการค้าหลักที่ต้องการจากยุโรปผ่าน EEA อยู่แล้ว โดยไม่ต้องรับต้นทุนทางการเมืองและการเงินทั้งหมดของการเป็นสมาชิก ความกังวลสำคัญ ได้แก่

• การต้องสมทบงบประมาณ EU
• การมีอิสระลดลงในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจและกฎภายในประเทศ
• การสูญเสียความสามารถในการเจรจาข้อตกลงการค้าภายนอกด้วยตนเอง
• การแข่งขันที่เพิ่มขึ้นต่อเกษตรกรไอซ์แลนด์ภายใต้นโยบายเกษตรกรรมร่วมของ EU
• การสูญเสียการควบคุมกิจการประมงภายใต้นโยบายประมงร่วม

ฝ่ายคัดค้านยังเห็นว่า การมีประชามติครั้งที่สองไม่ได้ขจัดความเสี่ยง เพราะการเปิดเจรจาอาจสร้างแรงส่งทางการเมืองไปสู่การเป็นสมาชิก และทำให้ผลประโยชน์สำคัญของประเทศถูกนำเข้าสู่โต๊ะต่อรองก่อนที่ประชาชนจะรู้ว่าข้อตกลงจะออกมาอย่างไร

ผลสำรวจบอกอะไร และประชามติครั้งที่สองสำคัญแค่ไหน

หลักฐานที่มีอยู่สะท้อนภาพซับซ้อนกว่าการแบ่งง่าย ๆ ว่าใคร “รัก EU” หรือ “ต่อต้าน EU” บทสรุปของรัฐสภายุโรประบุว่า คนส่วนใหญ่สนับสนุนการจัดประชามติเพื่อเริ่มการเจรจา ขณะที่รายงานข่าวชี้ว่าเสียงสนับสนุนและคัดค้านการรื้อฟื้นการเจรจายังใกล้เคียงกันมาก

การสนับสนุนให้สำรวจเงื่อนไขการเป็นสมาชิกก็ไม่เท่ากับการสนับสนุนให้เข้า EU ในทันที ผลสำรวจหนึ่งที่อ้างในบทสรุปรัฐสภายุโรปพบว่า ในเดือนเมษายน 2025 ผู้ตอบ 43% สนับสนุนการเป็นสมาชิก EU และ 39% คัดค้าน ตัวเลขนี้สะท้อนทั้งการแข่งขันที่สูสีและความสำคัญของถ้อยคำในคำถามกับช่วงเวลาที่ทำโพล

ดังนั้น ผู้ที่ลงคะแนน “ใช่” ในวันที่ 29 สิงหาคมยังสามารถลงคะแนน “ไม่” ได้ในอนาคต หากข้อตกลงที่เจรจาไม่สามารถคุ้มครองประมง เกษตรกรรม ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ หรืออำนาจตัดสินใจของประเทศได้ ในทางกลับกัน ฝ่ายคัดค้านมองว่าควรหยุดกระบวนการตั้งแต่ต้น แทนที่จะเสี่ยงให้ประเทศถูกดึงเข้าสู่เส้นทางการเป็นสมาชิก

ข้อสรุปที่ชัดที่สุดคือ ไอซ์แลนด์ยังไม่ได้ลงคะแนนเลือกอนาคตที่แน่นอนกับยุโรป แต่กำลังตัดสินใจว่าจะเปิดโต๊ะเจรจาอีกครั้งหรือไม่ และหากกระบวนการเดินหน้าต่อ สิทธิในการควบคุมทรัพยากรประมงจะยังเป็นบททดสอบที่ยากที่สุดของข้อตกลงใด ๆ ในอนาคต