ทำไมบันทึกสันติภาพ 14 ข้อระหว่างสหรัฐฯ–อิหร่านจึงล่มสลาย

บันทึกความเข้าใจอิสลามาบัด 14 ข้อไม่ได้พัฒนาไปเป็นข้อตกลงสันติภาพระยะยาวระหว่างสหรัฐฯ กับอิหร่าน กรอบเจรจา 60 วันสิ้นสุดลงในวันที่ 17 สิงหาคม โดยไม่มีข้อตกลงฉบับสุดท้าย ขณะที่วอชิงตันและเตหะรานต่างกล่าวหาอีกฝ่ายว่าเป็นผู้บ่อนทำลายกรอบชั่วคราวดังกล่าว 34

ความล้มเหลวครั้งนี้ไม่ใช่เหตุการณ์ทางการทูตเพียงครั้งเดียว แต่เป็นผลจากโครงสร้างของข้อตกลงที่เลื่อนการตัดสินใจสำคัญที่สุดออกไป บันทึกความเข้าใจวางกรอบยุติการสู้รบ เปิดช่องแคบฮอร์มุซอีกครั้ง และเริ่มเจรจาเรื่องโครงการนิวเคลียร์กับมาตรการคว่ำบาตรของอิหร่าน แต่ไม่ได้กำหนดความหมายและกลไกบังคับใช้คำมั่นหลายข้อไว้อย่างชัดเจนตั้งแต่ต้น 112

ข้อตกลงนี้ตั้งใจจะทำอะไร

กรอบดังกล่าวประกาศยุติปฏิบัติการทางทหาร และกำหนดช่วงเวลา 60 วันเพื่อเจรจาไปสู่ข้อตกลงที่กว้างขึ้น ประเด็นสำคัญครอบคลุมถึง

• การยุติการสู้รบ
• การเปิดช่องแคบฮอร์มุซให้เรือพาณิชย์เดินทาง
• การยกเลิกการปิดล้อมทางเรือของสหรัฐฯ ต่อท่าเรืออิหร่าน
• มาตรการคว่ำบาตรและการส่งออกน้ำมันของอิหร่าน
• โครงการนิวเคลียร์ของอิหร่าน
• ทรัพย์สินอิหร่านที่ถูกอายัด และความช่วยเหลือด้านการฟื้นฟูประเทศ 31012

อย่างไรก็ตาม เอกสารนี้ไม่ใช่สนธิสัญญาสันติภาพที่ลงรายละเอียดครบถ้วน Reuters รายงานว่า ประเด็นใหญ่หลายเรื่อง รวมถึงวิธีลดหรือยุติโครงการนิวเคลียร์ของอิหร่าน ถูกเลื่อนไปไว้ในข้อตกลงฉบับสุดท้าย 1 การจัดลำดับเช่นนี้เปิดโอกาสให้รัฐบาลทั้งสองฝ่ายประกาศความสำเร็จทางการทูตเบื้องต้นได้ โดยยังไม่ต้องสะสางปัญหาที่จะเป็นตัวชี้ขาดว่าการหยุดยิงจะยืนยาวหรือไม่

เหตุใดข้อตกลงจึงคลี่คลาย

1. ช่องแคบฮอร์มุซกลายเป็นข้อพิพาทหลัก

บันทึกความเข้าใจระบุให้เปิดทางเรือพาณิชย์ผ่านช่องแคบฮอร์มุซ แต่ทั้งสองฝ่ายไม่เห็นตรงกันว่าใครจะเป็นผู้จัดการและรับประกันความปลอดภัยของการเดินเรือ ฝ่ายอิหร่านอธิบายว่าการเปิดช่องแคบจะดำเนินการผ่านกลไกที่อิหร่านจัดขึ้น ขณะที่วอชิงตันยืนยันว่าความปลอดภัยทางทะเลไม่ควรขึ้นอยู่กับการที่เตหะรานได้อำนาจควบคุมการเดินเรือระหว่างประเทศ 6

ข้อขัดแย้งนี้ไม่ใช่เพียงเรื่องขั้นตอน สำหรับอิหร่าน การเปิดช่องแคบเชื่อมโยงกับการที่สหรัฐฯ ต้องดำเนินการตอบแทน เช่น ยกเลิกการปิดล้อมทางเรือและผ่อนคลายแรงกดดันทางเศรษฐกิจ โมฮัมหมัด บาเกอร์ กาลีบาฟ ผู้เจรจาของอิหร่าน กล่าวในเวลาต่อมาว่าช่องแคบจะยังปิดอยู่จนกว่าเงื่อนไขเหล่านั้นจะได้รับการปฏิบัติตาม

ในมุมของรัฐบาลทรัมป์ การกล่าวหาว่าอิหร่านโจมตีเรือพาณิชย์และคุกคามการเดินเรือเป็นหลักฐานว่าเตหะรานยังไม่ทำตามคำมั่น เอกสารของทำเนียบขาวก็อ้างถึงการโจมตีที่อิหร่านถูกกล่าวหาว่าก่อขึ้น พร้อมยืนยันว่าบันทึกความเข้าใจกำหนดให้เรือพาณิชย์ต้องเดินทางได้อย่างปลอดภัย

เมื่อถึงเดือนสิงหาคม จุดยืนจึงกลายเป็นคนละทิศทาง เตหะรานต้องการให้มีการปฏิบัติตามกรอบชั่วคราวก่อนจึงจะยอมให้สัมปทานเพิ่มเติม ส่วนวอชิงตันไม่ยอมรับข้อตกลงที่เชื่อว่าจะทำให้อิหร่านมีอำนาจต่อรองเหนือการเข้าถึงเส้นทางเดินเรือ

2. คำถามด้านนิวเคลียร์ที่ยากที่สุดถูกเลื่อนออกไป

บันทึกความเข้าใจให้เวลาเพื่อเจรจาเรื่องนิวเคลียร์ แต่ไม่ได้แก้ไขข้อพิพาทด้านนิวเคลียร์โดยตรง นั่นทำให้กรอบดังกล่าวต้องพึ่งพาข้อตกลงระยะที่สอง ซึ่งจะต้องกำหนดข้อจำกัด การตรวจสอบ และความเชื่อมโยงระหว่างมาตรการด้านนิวเคลียร์กับการผ่อนคลายมาตรการคว่ำบาตร 112

การหยุดยิงชั่วคราวอาจดำเนินต่อไปได้ หากทั้งสองฝ่ายเชื่อว่าจะได้รับผลประโยชน์สำคัญในอนาคต แต่จะเปราะบางทันทีเมื่อไม่มีใครเห็นพ้องกันว่าใครควรเริ่มก่อน อิหร่านต้องการการผ่อนคลายแรงกดดันและยุติการปิดล้อม ขณะที่วอชิงตันให้ความสำคัญกับการป้องกันไม่ให้อิหร่านมีอาวุธนิวเคลียร์ และต้องการคงแรงกดดันไว้จนกว่าจะได้เงื่อนไขที่สหรัฐฯ ยอมรับได้

3. ไม่มีระบบบังคับใช้ที่ทั้งสองฝ่ายไว้วางใจ

เอกสารมีคำมั่นในภาพกว้าง แต่เปิดให้ตีความการปฏิบัติตามได้หลายทาง Reuters ประเมินว่าถ้อยคำในประเด็นสำคัญยังคลุมเครือ และเรื่องที่ยากที่สุดถูกผลักไปไว้ในระยะต่อไป

โครงสร้างเช่นนี้เอื้อต่อการกล่าวโทษกันไปมา อิหร่านมองว่าการปิดล้อม มาตรการคว่ำบาตร และปฏิบัติการทางทหารของสหรัฐฯ ละเมิดความเข้าใจ ขณะที่วอชิงตันมองว่าพฤติกรรมของอิหร่านต่อเรือพาณิชย์และจุดยืนเรื่องฮอร์มุซทำให้ข้อตกลงไร้ความหมาย เมื่อการหยุดยิงเริ่มสั่นคลอน บันทึกความเข้าใจก็ไม่มีกระบวนการที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับร่วมกันเพื่อวินิจฉัยว่าใครละเมิด และจะฟื้นการปฏิบัติตามอย่างไร

เหตุใดวอชิงตันจึงไม่ยอมต่ออายุ

สหรัฐฯ ไม่ได้ขอขยายเวลาบันทึกความเข้าใจหลังเส้นตายในวันที่ 17 สิงหาคม ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์กล่าวว่าวอชิงตันไม่สนใจการต่ออายุ ขณะที่ Reuters รายงานว่ารัฐบาลสหรัฐฯ ต้องการผลลัพธ์ที่ครอบคลุมกว่านี้ แทนที่จะยืดกรอบชั่วคราวเดิมออกไป

เหตุผลในทางปฏิบัติคือ การต่ออายุจะคงทางเลือกที่ยังหาข้อสรุปไม่ได้เอาไว้เหมือนเดิม วอชิงตันจะต้องเจรจาต่อไปในขณะที่อิหร่านยังมีอิทธิพลต่อการเข้าถึงช่องแคบฮอร์มุซ และยังเรียกร้องให้ดำเนินมาตรการด้านเศรษฐกิจและการทหารตามกรอบเดิม ส่วนเตหะรานก็จะได้เวลาเพิ่ม โดยไม่ต้องยอมรับจุดยืนของสหรัฐฯ เรื่องข้อจำกัดด้านนิวเคลียร์ การควบคุมทางทะเล หรือมาตรการคว่ำบาตรก่อน

นี่ไม่ได้แปลว่าการทูตสิ้นสุดลง แต่หมายความว่ากรอบเดิมในรูปแบบที่ลงนามเมื่อเดือนมิถุนายนน่าจะกลับมาใช้ได้ยาก ข้อตกลงใหม่จะต้องมีระบบตรวจสอบที่ชัดเจน ขั้นตอนการเดินเรือที่ระบุแน่นอน และการผ่อนคลายทางเศรษฐกิจแบบเป็นขั้นเป็นตอนและย้อนกลับได้ แทนการใช้คำมั่นกว้าง ๆ ที่รอการเจรจาในภายหลัง

คนกลางยังทำอะไรได้บ้าง

ปากีสถาน กาตาร์ และโอมานมีบทบาทช่วยเปิดช่องทางสื่อสารรอบบันทึกความเข้าใจ การมีช่องทางคนกลางยังสำคัญแม้กรอบข้อตกลงจะหมดอายุแล้ว แต่บทบาทที่เป็นไปได้จริงในระยะนี้จะจำกัดลงเหลือการช่วยติดต่อ ลดความเสี่ยงจากการคำนวณสถานการณ์ผิด และเจรจาข้อตกลงเชิงปฏิบัติด้านความปลอดภัยทางทะเล

มาตรการที่อาจทำได้ ได้แก่ ขั้นตอนแจ้งข้อมูลเรือ ช่องทางสื่อสารเพื่อหลีกเลี่ยงการปะทะ และข้อตกลงเรื่องการเดินเรืออย่างปลอดภัยหรือการปฏิบัติการเกี่ยวกับทุ่นระเบิด มาตรการเหล่านี้อาจลดความเสี่ยงเฉียบพลันต่อเรือพาณิชย์ได้ แต่ไม่สามารถแก้ข้อพิพาทพื้นฐานเกี่ยวกับโครงการนิวเคลียร์ มาตรการคว่ำบาตร กองกำลังสหรัฐฯ ในภูมิภาค หรืออำนาจเหนือช่องแคบฮอร์มุซ

ความแตกต่างนี้สำคัญ เพราะข้อตกลงด้านความปลอดภัยทางทะเลเป็นเพียงความเข้าใจเชิงปฏิบัติการ ไม่ใช่การฟื้นคืนของข้อตกลงสันติภาพ

หลังจากนี้จะเกิดอะไรขึ้น

เส้นทางที่เป็นไปได้มากที่สุดคือการทูตทางอ้อมและการเจรจาแยกเป็นประเด็น แทนการรื้อฟื้นข้อตกลง 14 ข้อเดิม ผู้เจรจาอาจแยกหารือเรื่องการเดินเรือ กิจกรรมนิวเคลียร์ และมาตรการคว่ำบาตรเป็นคนละช่องทาง โดยใช้มาตรการสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจขนาดเล็กก่อนพยายามทำข้อตกลงฉบับใหญ่

อุปสรรคหลักยังคงเดิม

1. ลำดับการปฏิบัติตาม: อิหร่านต้องการให้สหรัฐฯ ผ่อนคลายแรงกดดันและยุติการปิดล้อม ขณะที่วอชิงตันต้องการเห็นขั้นตอนของอิหร่านที่ตรวจสอบได้ก่อน
2. อำนาจทางทะเล: ทั้งสองฝ่ายไม่เห็นตรงกันว่าใครควบคุมหรือจัดการการเดินเรือผ่านช่องแคบฮอร์มุซ
3. การตรวจสอบ: บันทึกความเข้าใจไม่ได้สร้างกลไกที่ทั้งสองฝ่ายเชื่อถือเพื่อชี้ขาดข้อกล่าวหาการละเมิด
4. ขอบเขตการเจรจา: ข้อเรียกร้องเรื่องการถอนกำลัง การชดใช้ค่าเสียหาย และสัมปทานระดับภูมิภาค จะขยายการเจรจาออกไปไกลกว่ากรอบเดิมที่เน้นนิวเคลียร์และการเดินเรือ

หากไม่มีกลไกใหม่ ความเสี่ยงทางทหารอาจกลายเป็นวงจรการโจมตี การข่มขู่ และเหตุการณ์ทางทะเลที่ยืดเยื้อ แทนที่จะนำไปสู่สันติภาพอย่างรวดเร็วหรือสงครามเต็มรูปแบบในทันที Reuters รายงานว่าบันทึกความเข้าใจเริ่มสั่นคลอนตั้งแต่เดือนกรกฎาคมจากข้อพิพาทเรื่องฮอร์มุซและลำดับการเจรจาด้านนิวเคลียร์ การหมดอายุของกรอบดังกล่าวจึงนำเส้นตายทางการที่ช่วยผูกการเจรจาไว้กับกรอบร่วมออกไปด้วย 3

ผลกระทบทางเศรษฐกิจต่ออิหร่าน

ความขัดแย้งที่ยืดเยื้อและข้อจำกัดที่ยังคงอยู่จะกดดันการส่งออกน้ำมัน การเข้าถึงเส้นทางเดินเรือ รายได้จากเงินตราต่างประเทศ และการลงทุนของอิหร่าน ไอเอ็มเอฟปรับลดคาดการณ์การเติบโตของอิหร่านในปี 2026 ลงมาอยู่ที่ -6.1% ในรายงาน World Economic Outlook เดือนเมษายน ซึ่งสะท้อนการหดตัวอย่างรุนแรงที่เชื่อมโยงกับความขัดแย้งในภูมิภาค

อย่างไรก็ดี ตัวเลขนี้ต้องอ่านอย่างระมัดระวัง ในการแถลงข่าวเดือนกรกฎาคม ไอเอ็มเอฟระบุว่าประมาณการของอิหร่านสำหรับปีนี้ถูกปรับขึ้น เนื่องจากการส่งออกน้ำมันในเดือนมีนาคมและเมษายนทำได้ดีกว่าคาด และข้อจำกัดด้านการส่งออกบางส่วนผ่อนคลายลง ดังนั้น แหล่งข้อมูลที่มีอยู่จึงสะท้อนประมาณการที่เปลี่ยนแปลงไป ไม่ใช่ตัวเลขความเสียหายทางเศรษฐกิจขั้นสุดท้าย

ข้อสรุปที่ชัดเจนกว่าคือ หากการหยุดชะงักของการเดินเรือ มาตรการคว่ำบาตร และความเสี่ยงจากการทหารยังดำเนินต่อไป การฟื้นตัวของอิหร่านจะยากขึ้น และความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจในอนาคตจะกลายเป็นเครื่องมือต่อรองสำคัญ ความล้มเหลวของบันทึกความเข้าใจแสดงให้เห็นว่า การผ่อนคลายทางเศรษฐกิจไม่อาจแยกออกจากความปลอดภัยทางทะเลและการตรวจสอบด้านนิวเคลียร์ได้ แต่การเรียกร้องให้ทุกฝ่ายยอม уступานก่อนที่ฝ่ายใดจะเริ่มก้าวแรก ก็ทำให้ข้อตกลงใหม่เกิดขึ้นได้ยากกว่าเดิม