จีนต้านคว่ำบาตรอิหร่านของสหรัฐฯ แค่ไหน—และเหตุใดจึงยังไม่ปะทะกันตรง ๆ

ท่าทีของจีนต่อมาตรการคว่ำบาตรอิหร่านระลอกล่าสุดของสหรัฐฯ มีลักษณะ แข็งกร้าวในทางการเมือง แต่ระมัดระวังในทางปฏิบัติ

ปักกิ่งประณามสิ่งที่เรียกว่า “มาตรการคว่ำบาตรฝ่ายเดียวที่ผิดกฎหมาย” ยืนยันว่าความร่วมมือกับเตหะรานอยู่ภายใต้กรอบกฎหมายระหว่างประเทศ และเตือนว่าจะปกป้องสิทธิและผลประโยชน์ของจีน 78 อย่างไรก็ตาม จนถึงขณะนี้ยังไม่มีการประกาศต่อสาธารณะถึงชุดมาตรการคว่ำบาตรตอบโต้สหรัฐฯ โดยเฉพาะ

ภาพที่เกิดขึ้นจึงเป็นรูปแบบเดิมของยุทธศาสตร์จีน: ต่อต้านความพยายามของวอชิงตันที่จะควบคุมการค้าระหว่างจีนกับอิหร่าน แต่ก็ไม่ต้องการให้ธนาคารจีนรายใหญ่ถูกตัดออกจากระบบการเงินที่เชื่อมโยงกับดอลลาร์

Operation Economic Outcast เปลี่ยนเกมอย่างไร

เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม สก็อตต์ เบสเซนต์ รัฐมนตรีคลังสหรัฐฯ เปิดตัว Operation Economic Outcast เพื่อกดดันไม่เพียงแต่อิหร่าน แต่รวมถึงบริษัทและประเทศที่ยังทำธุรกิจกับเตหะรานด้วย มาตรการนี้ขยายความเสี่ยงของ “มาตรการคว่ำบาตรทุติยภูมิ” ไปยังการค้าน้ำมัน รวมถึงภาคสินทรัพย์ดิจิทัล เทคโนโลยี ทองคำ การบิน และการขนส่งทางทะเล 15

หัวใจสำคัญของแรงกดดันคือการเข้าถึงระบบการเงินสหรัฐฯ บริษัทและธนาคารที่ยังอำนวยความสะดวกให้การค้าอิหร่านอาจต้องเลือกระหว่างการรักษาความสัมพันธ์กับเตหะราน กับการคงสิทธิ์เข้าถึงระบบชำระบัญชีเงินดอลลาร์และเครือข่ายธนาคารตัวแทนระหว่างประเทศ 512

มาตรการชุดแรกมีเป้าหมายเป็นหน่วยงานในจีนและฮ่องกง แต่ยังไม่ระบุชื่อสถาบันการเงินจีนรายใหญ่ ความแตกต่างนี้มีนัยสำคัญ เพราะการเล่นงานตัวกลางขนาดเล็กช่วยเพิ่มต้นทุนในการหลบเลี่ยงคว่ำบาตร ขณะที่การคว่ำบาตรธนาคารจีนรายใหญ่อาจกลายเป็นความขัดแย้งระหว่างวอชิงตันกับปักกิ่งในวงกว้าง 27

Kameng Trading เพิ่มแรงกดดันต่อตัวกลางในฮ่องกง

เมื่อวันที่ 28 สิงหาคม กระทรวงการคลังสหรัฐฯ เพิ่ม Kameng Trading Limited ซึ่งตั้งอยู่ในฮ่องกงเข้าในบัญชีคว่ำบาตร โดยกล่าวหาว่าบริษัททำหน้าที่เป็นบริษัทบังหน้าให้สำนักงานแลกเปลี่ยนเงินของอิหร่าน และช่วยให้บุคคลชาวอิหร่านที่ถูกคว่ำบาตรเข้าถึงระบบการเงินระหว่างประเทศ

กรณีนี้แสดงให้เห็นว่าบริษัทในฮ่องกงอยู่ภายใต้ขอบเขตการบังคับใช้มาตรการของสหรัฐฯ และเพิ่มความเสี่ยงด้านการปฏิบัติตามกฎให้บริษัทจีนและบริษัทในภูมิภาคที่เกี่ยวข้องกับการชำระเงิน การขนส่ง หรือเอกสารการค้ากับอิหร่าน

แต่ข้อมูลที่มีอยู่ยังไม่ยืนยันว่าปักกิ่งมีท่าทีตอบโต้ Kameng Trading โดยเฉพาะ นอกเหนือจากคำเตือนในภาพรวมว่าจะไม่ยอมให้สหรัฐฯ แทรกแซงความร่วมมือจีน–อิหร่าน ความเงียบเชิงปฏิบัตินี้สะท้อนว่า แม้ถ้อยแถลงของจีนจะไม่ประนีประนอม แต่การตอบสนองจริงยังถูกควบคุมระดับความรุนแรงไว้

เหตุใดจีนจึงปฏิเสธมาตรการคว่ำบาตร

การคัดค้านของจีนมีทั้งมิติทางกฎหมายและยุทธศาสตร์ เจ้าหน้าที่จีนระบุว่าความร่วมมือกับอิหร่านดำเนินไปภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ และไม่ควรถูกขัดขวางหรือบ่อนทำลาย 711 ปักกิ่งยังไม่ยอมรับหลักการที่ว่าสหรัฐฯ สามารถตัดสินฝ่ายเดียวได้ว่าประเทศและบริษัทใดมีสิทธิทำการค้าตามปกติกับอิหร่าน

สำหรับจีน เรื่องนี้ไม่ได้จำกัดอยู่ที่อิหร่านเท่านั้น หากยอมรับข้อเรียกร้องเรื่องมาตรการคว่ำบาตรทุติยภูมิของสหรัฐฯ ก็อาจเท่ากับยอมให้การเข้าถึงระบบการเงินอเมริกันกลายเป็นอำนาจยับยั้งความสัมพันธ์ทางการค้าของจีนกับประเทศอื่น

การปกป้องช่องทางการค้ากับอิหร่านจึงเป็นส่วนหนึ่งของความพยายามรักษาพื้นที่สำหรับนโยบายเศรษฐกิจและการทูตที่เป็นอิสระ จีนยังเรียกร้องให้ทุกฝ่ายใช้ความยับยั้งชั่งใจและกลับสู่การเจรจา โดยให้เหตุผลว่าการคว่ำบาตรและแรงกดดันมีแต่จะเพิ่มความตึงเครียด ไม่ใช่แก้ข้อพิพาท 6

การขู่เล่นงานธนาคารจีนคือไพ่ใบใหญ่ที่สุดของวอชิงตัน

คำถามสำคัญคือ สหรัฐฯ จะขยับจากการคว่ำบาตรตัวกลางขนาดเล็ก ไปสู่การลงโทษธนาคารจีนหรือผู้ซื้อน้ำมันอิหร่านรายใหญ่โดยตรงหรือไม่ เจ้าหน้าที่สหรัฐฯ ส่งสัญญาณว่าสถาบันการเงินจีนจะไม่ถือเป็นข้อยกเว้นโดยอัตโนมัติ หากมีส่วนช่วยเปลี่ยนน้ำมันอิหร่านให้กลายเป็นรายได้ 15

ภัยคุกคามนี้ทรงพลัง เพราะแม้ธนาคารจีนบางแห่งจะทำธุรกิจกับสหรัฐฯ ไม่มาก แต่ก็อาจพึ่งพาการชำระบัญชีเงินดอลลาร์ ความสัมพันธ์กับธนาคารตัวแทน และโครงสร้างพื้นฐานทางการเงินระหว่างประเทศ การถูกขึ้นบัญชีจึงอาจกระทบการดำเนินงานทั่วโลก มากกว่ากิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับอิหร่านโดยตรง

ขณะเดียวกัน นี่คือจุดที่ต้นทุนเริ่มตกอยู่กับทั้งสองฝ่าย การคว่ำบาตรธนาคารจีนรายใหญ่อาจกดดันอิหร่านได้ แต่ก็เสี่ยงกระตุ้นการตอบโต้จากจีน ทำให้การค้าโลกสะดุด และเร่งให้ระบบการเงินแยกออกเป็นหลายขั้ว การที่สหรัฐฯ ยังไม่เลือกใช้มาตรการดังกล่าวในชุดแรก บ่งชี้ว่าวอชิงตันต้องการกดดันอิหร่านไปพร้อมกับเปิดพื้นที่จัดการความสัมพันธ์สหรัฐฯ–จีน 25

คว่ำบาตรจะช่วยผลักดันเงินหยวนและ CIPS หรือไม่

การใช้มาตรการคว่ำบาตรทุติยภูมิซ้ำ ๆ อาจทำให้ประเทศที่ถูกคว่ำบาตรและคู่ค้าซึ่งกังวลเรื่องความเสี่ยง ลดการพึ่งพาดอลลาร์ลง วิธีที่เป็นไปได้ ได้แก่ การชำระบัญชีด้วยเงินหยวน ข้อตกลงการชำระเงินแบบทวิภาคี การแลกเปลี่ยนสินค้า และช่องทางการเงินทางเลือก

จีนพัฒนาช่องทางชำระเงินด้วยเงินหยวนและข้อตกลงสว็อปกับประเทศผู้ส่งออกพลังงานมาหลายปีแล้ว และวิกฤตช่องแคบฮอร์มุซก็ทำให้บทบาทที่อาจเพิ่มขึ้นของเงินหยวนในการค้าพลังงานได้รับความสนใจมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม นี่เป็นเรื่องของการกระจายความเสี่ยงในระยะยาว ไม่ใช่หลักฐานว่าดอลลาร์กำลังจะถูกแทนที่ในทันที ระบบการเงินสหรัฐฯ ยังคงมีสภาพคล่องสูง แปลงสกุลเงินได้ง่าย และมีเครือข่ายที่ฝังอยู่ในเศรษฐกิจโลก ขณะเดียวกัน มาตรการล่าสุดก็ย้ำให้เห็นว่าดอลลาร์ยังมีอำนาจสร้างต้นทุนแก่คู่ค้าของอิหร่านได้มาก

ข้อสรุปที่รอบคอบกว่าคือ มาตรการคว่ำบาตรอาจค่อย ๆ ผลักดันการใช้ช่องทางอื่น ขณะที่ดอลลาร์ยังคงมีบทบาทนำต่อไป

อิหร่านต้องพึ่งจีน แต่จีนไม่ใช่เกราะกำบังแบบไร้เงื่อนไข

แรงกดดันระลอกนี้ยังเปิดให้เห็นความตึงเครียดภายในความสัมพันธ์อิหร่าน–จีน ปักกิ่งช่วยให้เตหะรานรักษาการส่งออกน้ำมัน บรรเทาผลกระทบจากมาตรการคว่ำบาตร และคงความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจและเทคโนโลยีไว้ได้ 17 จีนจึงเป็นช่องทางสำคัญของอิหร่านในช่วงที่ตลาดตะวันตกปิดกั้น

แต่การสนับสนุนของจีนถูกกำหนดโดยผลประโยชน์ของจีนเอง ปักกิ่งต้องการพลังงานจากอิหร่านและอิทธิพลในตะวันออกกลาง ขณะเดียวกันก็ต้องการจำกัดความเสี่ยงจากบทลงโทษของสหรัฐฯ รักษาความสัมพันธ์ทางการค้ากับวอชิงตัน และหลีกเลี่ยงการถูกดึงเข้าสู่พันธกรณีด้านความมั่นคงโดยตรงต่อเตหะราน

ดังนั้น การตีความสองขั้วจึงไม่น่าเชื่อถือทั้งคู่ จีนไม่น่าจะทอดทิ้งอิหร่านอย่างสิ้นเชิง แต่ก็ไม่น่าจะยอมรับต้นทุนทางเศรษฐกิจอย่างไร้ขีดจำกัดเพื่อปกป้องเตหะราน ความขัดแย้งครั้งนี้จึงเปิดพื้นที่ให้เจ้าหน้าที่และกลุ่มการเมืองในอิหร่านถกเถียงกันว่า จีนจะพึ่งพาได้มากเพียงใดเมื่อแรงกดดันขึ้นถึงระดับสูงสุด

ช่องแคบฮอร์มุซเผยขีดจำกัดของความมุ่งมั่นจีน

การพึ่งพาพลังงานจากอ่าวเปอร์เซียทำให้จีนให้ความสำคัญกับช่องแคบฮอร์มุซเป็นพิเศษ ปักกิ่งระบุว่าการหยุดชะงักหรือปิดกั้นเส้นทางเดินเรือดังกล่าวไม่เป็นประโยชน์ต่อประชาคมระหว่างประเทศ และเรียกร้องให้ทุกฝ่ายใช้ความยับยั้งชั่งใจพร้อมหาทางออกทางการทูต

ในเวลาเดียวกัน จีนเองก็ต้องรับผลกระทบทางการค้าจากความเสี่ยงต่อการขนส่งในอ่าวเปอร์เซีย เอกสารสรุปของคณะกรรมาธิการรัฐบาลสหรัฐฯ ระบุว่า ทางการจีนเคยระงับการส่งออกผลิตภัณฑ์น้ำมันกลั่นบางส่วนท่ามกลางความเสี่ยงด้านการขนส่งในอ่าว ซึ่งสะท้อนว่าความไม่มั่นคงในภูมิภาคส่งผลต่อการคำนวณทางเศรษฐกิจของจีนได้อย่างรวดเร็ว 18

จีนจึงมีแรงจูงใจอย่างมากที่จะรักษาเส้นทางเดินเรือให้เปิดอยู่ และอาจใช้การทูตหรืออิทธิพลทางเศรษฐกิจเพื่อกดดันเตหะราน แต่สิ่งนี้ไม่ได้หมายความว่าจีนพร้อมเผชิญหน้าทางทหารกับสหรัฐฯ หากเกิดการปิดล้อมทางทะเล เครื่องมือที่เป็นไปได้มากกว่าคือแรงกดดันทางการทูต การปรับตัวทางการค้า และการมีส่วนร่วมทางทะเลอย่างจำกัด ไม่ใช่การทำสงครามเปิดกับวอชิงตันเพื่อปกป้องการขนส่งของอิหร่าน

มาตรการคว่ำบาตรอาจกระทบการเยือนวอชิงตันของสี จิ้นผิง

ข้อพิพาทเรื่องอิหร่านมีแนวโน้มทำให้ความคาดหมายเรื่องการเยือนกรุงวอชิงตันของประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ในวันที่ 24 กันยายนมีความซับซ้อนขึ้น รอยเตอร์รายงานว่า การเยือนดังกล่าวถูกคาดหมายให้เป็นส่วนหนึ่งของการหารือกับประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ขณะเดียวกันจีนก็พยายามส่งเสริมเสถียรภาพในตะวันออกกลาง

หากการเยือนเกิดขึ้นจริง มาตรการคว่ำบาตรอิหร่านอาจทำหน้าที่ได้สองทางในเวลาเดียวกัน วอชิงตันสามารถใช้การค้ากับอิหร่านเป็นเครื่องต่อรอง ขณะที่ปักกิ่งจะย้ำว่าไม่ยอมรับการควบคุมความสัมพันธ์ทางการค้าของจีนโดยสหรัฐฯ แต่ทั้งสองฝ่ายก็มีแรงจูงใจร่วมกันที่จะไม่ปล่อยให้ประเด็นนี้ขยายไปสู่การเผชิญหน้าเรื่องธนาคารจีนรายใหญ่

อย่างไรก็ดี สถานะและวาระการเยือนควรถือเป็นเรื่องชั่วคราวจนกว่าจะได้รับการยืนยันจากรัฐบาลของทั้งสองประเทศ ข้อมูลที่มีอยู่สนับสนุนให้มองเรื่องนี้เป็นข้อจำกัดและประเด็นต่อรองทางการทูต มากกว่าจะตีความว่าเป็นข้อตกลงประนีประนอมระหว่างจีนกับสหรัฐฯ

บทสรุป: ต่อต้านทางการเมือง แต่ไม่พร้อมจ่ายทุกต้นทุน

จีนกำลังต่อต้านแคมเปญของสหรัฐฯ ในทางการเมือง รักษาพื้นที่สำหรับการค้ากับอิหร่าน และพัฒนาทางเลือกเพื่อลดความเปราะบางต่อแรงกดดันทางการเงินของสหรัฐฯ แต่ยังไม่ได้ส่งสัญญาณว่าพร้อมเผชิญหน้ากับวอชิงตันโดยไม่มีขีดจำกัด

ยุทธศาสตร์ของปักกิ่งคือการปฏิเสธความชอบธรรมของมาตรการคว่ำบาตรฝ่ายเดียว ปกป้องบริษัทจีนเท่าที่ทำได้ และค่อย ๆ สร้างช่องทางที่ไม่พึ่งดอลลาร์—โดยไม่ยอมเสียสิทธิ์เข้าถึงระบบดอลลาร์ในทันที

ความขัดแย้งนี้จึงเป็นการทดสอบอำนาจของมาตรการคว่ำบาตรมากกว่าจะเป็นจุดแตกหักของระเบียบการเงินโลก สหรัฐฯ ยังสามารถสร้างต้นทุนมหาศาลให้คู่ค้าของอิหร่านได้ แต่ทุกครั้งที่ขู่ว่าจะเล่นงานบริษัทจีน ก็ยิ่งเพิ่มแรงจูงใจให้ปักกิ่งพัฒนาช่องทางนอกดอลลาร์ ผลลัพธ์ที่เป็นไปได้มากที่สุดคือการกระจายความเสี่ยงทางการเงินอย่างช้า ๆ ควบคู่กับการครองบทบาทนำของดอลลาร์ต่อไป ไม่ใช่การล่มสลายอย่างฉับพลันของการค้าจีน–อิหร่านหรือระบบที่มีสหรัฐฯ เป็นศูนย์กลาง