ประชามติไอซ์แลนด์ 29 สิงหาคม โหวตเรื่องเจรจา ไม่ใช่การเข้าอียูทันที

ประชามติของไอซ์แลนด์ในวันที่ 29 สิงหาคม อาจถูกเข้าใจผิดได้ง่าย ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่ได้กำลังตัดสินใจว่าไอซ์แลนด์จะเข้าเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป (อียู) หรือไม่ แต่กำลังตัดสินใจว่าจะให้รัฐบาลกลับมาเปิดการเจรจาเกี่ยวกับเงื่อนไขการเข้าเป็นสมาชิกอีกครั้งหรือไม่ 23

ความแตกต่างนี้ทำให้การลงคะแนนมีความสำคัญ แต่ยังไม่ใช่คำตัดสินสุดท้าย หากผลออกมาเป็น “ใช่” กระบวนการสมัครเข้าร่วมอียูที่ยืดเยื้อและยังเต็มไปด้วยความไม่แน่นอนจะกลับมาเดินหน้าอีกครั้ง ส่วน “ไม่” จะคงความสัมพันธ์ปัจจุบันของไอซ์แลนด์กับยุโรปไว้ และอาจทำให้ประเด็นการเป็นสมาชิกถูกพักออกจากการเมืองไปอีกหลายปี

บัตรลงคะแนนถามอะไร?

คำถามคือ ไอซ์แลนด์ควรเปิดการเจรจาเข้าร่วมสหภาพยุโรปอีกครั้งหรือไม่

ไอซ์แลนด์ยื่นสมัครเข้าเป็นสมาชิกอียูในปี 2009 และเริ่มการเจรจาในเวลาต่อมา ก่อนที่กระบวนการจะถูกระงับในปี 2013 ขณะนั้นมีการเปิดการเจรจาไปแล้ว 27 บท และปิดชั่วคราว 11 บท 23

ดังนั้น การโหวต “ใช่” จะเป็นเพียงการให้อำนาจรัฐบาลกลับไปเจรจา ไม่ใช่คำสั่งให้ลงนามในสนธิสัญญาเข้าเป็นสมาชิก รัฐบาลเคยหารือถึงความเป็นไปได้ที่จะเริ่มการเจรจาอย่างเป็นทางการเร็วที่สุดในปี 2027 แต่กระบวนการยังต้องใช้เวลาอีกหลายปี และไม่มีใครรู้ล่วงหน้าว่าจะได้ข้อตกลงแบบใด 23

หากการเจรจานำไปสู่ข้อตกลง ไอซ์แลนด์จะต้องจัดประชามติอีกครั้งเพื่อให้ประชาชนตัดสินใจว่าจะยอมรับเงื่อนไขการเป็นสมาชิกหรือไม่ นอกจากนี้ สนธิสัญญาดังกล่าวยังต้องได้รับความเห็นชอบอย่างเป็นเอกฉันท์จากประเทศสมาชิกอียูทั้ง 27 ประเทศ 23

นายกรัฐมนตรีคริสตรุน โฟรสตาโดตีร์ ระบุว่า รัฐบาลจะถือผลประชามติเป็นข้อผูกพันทางการเมือง แม้ในทางกฎหมายการลงคะแนนครั้งนี้จะมีสถานะเป็นเพียงประชามติให้คำปรึกษาก็ตาม 23

ทำไมผลสำรวจจึงดูขัดแย้งกัน?

ช่วงสุดท้ายของการรณรงค์หาเสียงสะท้อนการแข่งขันที่สูสีจริง ๆ มากกว่าจะชี้ไปยังแนวโน้มที่ชัดเจน

• ผลสำรวจของ Maskina ซึ่งจัดทำระหว่างวันที่ 21–25 สิงหาคม พบว่า 51.3% สนับสนุนการกลับมาเปิดการเจรจา และ 48.7% คัดค้าน 4
• ผลสำรวจก่อนหน้านี้ของ Gallup พบว่าทั้งสองฝ่ายมีคะแนนเท่ากันที่ 46% ขณะที่ยังมีผู้ไม่ตัดสินใจ 8% 3
• ผลสำรวจ Gallup ครั้งต่อมา ซึ่งเก็บข้อมูลระหว่างวันที่ 24–27 สิงหาคม พบว่า 51.6% คัดค้านการเปิดการเจรจาอีกครั้ง ตามรายงานที่เผยแพร่เมื่อวันที่ 28 สิงหาคม 12

ผลเหล่านี้ไม่จำเป็นต้องขัดแย้งกันโดยสิ้นเชิง เพราะทำในช่วงเวลาต่างกัน ใช้สำนักสำรวจคนละแห่ง และสะท้อนกลุ่มผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่แบ่งออกเป็นสองฝั่งอย่างใกล้เคียงกันในช่วงโค้งสุดท้าย ความแตกต่างเพียงเล็กน้อยของผู้มาใช้สิทธิ ผู้ที่ยังไม่ตัดสินใจ และวิธีการสำรวจ อาจเป็นตัวชี้ขาดได้

ข้อสรุปที่รอบคอบที่สุดจึงคือ การลงประชามติยังสูสีจนคาดเดาผลไม่ได้ ไม่ใช่การสรุปว่าโพลใดโพลหนึ่งยืนยันการเปลี่ยนแปลงของความคิดเห็นอย่างถาวร

ความมั่นคงในอาร์กติกทำให้การถกเถียงเปลี่ยนไปอย่างไร?

ในเวทีระหว่างประเทศ ประชามตินี้ถูกมองว่าเกี่ยวข้องกับความมั่นคง เพราะไอซ์แลนด์ตั้งอยู่ในตำแหน่งยุทธศาสตร์สำคัญของมหาสมุทรแอตแลนติกเหนือและเขตอาร์กติก

ไอซ์แลนด์เป็นสมาชิกองค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ (NATO) ไม่มี सेनाประจำการ และพึ่งพาความสัมพันธ์ด้านความมั่นคงในแอตแลนติก รวมถึงความสัมพันธ์ด้านการป้องกันประเทศกับสหรัฐฯ

คำกล่าวของโดนัลด์ ทรัมป์เกี่ยวกับกรีนแลนด์เพิ่มความไม่แน่นอนให้กับชาวไอซ์แลนด์จำนวนมาก ขณะเดียวกัน กิจกรรมทางทหารและการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัสเซียในอาร์กติกก็ทำให้ความกังวลต่อทิศทางยุทธศาสตร์ของภูมิภาครุนแรงขึ้น

ฝ่ายสนับสนุนการเปิดการเจรจาอียูอีกครั้งมองว่า การประสานความร่วมมือกับยุโรปในระดับสถาบันที่ใกล้ชิดขึ้นอาจเพิ่มอำนาจต่อรองทางการเมืองและเศรษฐกิจของไอซ์แลนด์ ในช่วงที่อาร์กติกกำลังกลายเป็นพื้นที่แข่งขันมากขึ้น พวกเขามองการโหวต “ใช่” เป็นการลดความเสี่ยงและเปิดทางให้ตรวจสอบว่าไอซ์แลนด์จะได้รับหลักประกันใดบ้าง ไม่ใช่การนำอียูมาแทนที่ NATO หรือความสัมพันธ์ด้านการป้องกันประเทศกับสหรัฐฯ 3

ฝ่ายคัดค้านประเมินเรื่องความมั่นคงต่างออกไป พวกเขาโต้ว่าอียูไม่ใช่ NATO และความสัมพันธ์ด้านการป้องกันประเทศที่ไอซ์แลนด์มีอยู่แล้วก็ให้หลักประกันด้านความมั่นคงที่จำเป็น จากมุมมองนี้ การผนวกรวมกับยุโรปมากขึ้นอาจลดอิสระในการตัดสินใจของประเทศ โดยไม่ได้มอบพันธกรณีด้านการป้องกันประเทศในระดับเดียวกันกลับมา 3

ดังนั้น ความมั่นคงจึงไม่ได้ทำให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้เปรียบแบบเบ็ดเสร็จ แต่กลับทำให้ทั้งสองฝ่ายมีเหตุผลสนับสนุนจุดยืนของตนเอง ความขัดแย้งที่แท้จริงไม่ใช่แค่ว่าไอซ์แลนด์รู้สึกถูกคุกคามหรือไม่ แต่คือการถกเถียงว่า การผนวกรวมกับยุโรปหรือการรักษาอำนาจอธิปไตยไว้กับตัวเอง จะเป็นวิธีรับมือที่ปลอดภัยกว่า

ประมงยังเป็นข้อคัดค้านภายในประเทศที่ทรงพลังที่สุด

ประเด็นที่กระทบความรู้สึกของชาวไอซ์แลนด์มากที่สุดคืออุตสาหกรรมประมง ฝ่ายคัดค้านกังวลว่า การเป็นสมาชิกอียูอาจทำให้ไอซ์แลนด์ควบคุมน่านน้ำประมงและระบบโควตาของตนเองได้น้อยลง ภายใต้นโยบายประมงร่วมของอียู

การประมงเชื่อมโยงอย่างใกล้ชิดกับเศรษฐกิจ อัตลักษณ์ของชาติ และประวัติศาสตร์การปกป้องสิทธิในการควบคุมน่านน้ำของไอซ์แลนด์ 35

ฝ่ายสนับสนุนตอบว่า การปฏิเสธการเจรจาเท่ากับยอมทิ้งโอกาสที่จะรู้ว่าไอซ์แลนด์สามารถต่อรองเงื่อนไขใดได้บ้าง ในมุมมองของพวกเขา การเจรจาสร้างอำนาจต่อรอง ไอซ์แลนด์สามารถกำหนดข้อเรียกร้อง ทดสอบจุดยืนของอียู และให้ประชาชนตัดสินใจจากข้อตกลงจริงในภายหลัง 3

นี่คือเหตุผลที่ประชามติครั้งนี้ไม่ใช่การเลือกระหว่าง “ยุโรป” กับ “การอยู่อย่างโดดเดี่ยว” แบบตรงไปตรงมา เพราะไอซ์แลนด์เข้าร่วมเขตเศรษฐกิจยุโรป (EEA) อยู่แล้ว และสามารถเข้าถึงตลาดเดียวของอียูได้โดยไม่ต้องเป็นสมาชิก 12

คำถามในทางปฏิบัติคือ ความสัมพันธ์ที่มีอยู่เพียงพอแล้วหรือไม่ หรือไอซ์แลนด์ควรแสวงหาบทบาทที่มากขึ้นในการกำหนดนโยบายยุโรป แม้ต้องเจรจาในประเด็นอ่อนไหวอย่างสิทธิประมงและอำนาจอธิปไตยก็ตาม

ความแตกต่างระหว่างคนรุ่นใหม่ เมือง และชนบท

การรณรงค์ครั้งนี้ยังสะท้อนแนวคิดที่แตกต่างกันเกี่ยวกับความมั่นคงของชาติและความเป็นอิสระ โดยทั่วไป คนรุ่นใหม่และผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเมืองเปิดกว้างต่อการกลับมาเจรจามากกว่า พวกเขาให้ความสำคัญกับเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ อิทธิพลในยุโรป และการมีหลักประกันรับมือความไม่แน่นอนทางภูมิรัฐศาสตร์ 34

ขณะที่ผู้สูงอายุ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในพื้นที่ชนบท และคนในภาคประมง มักให้น้ำหนักกับการปกครองตนเอง การควบคุมทรัพยากรธรรมชาติ และความทรงจำจากข้อพิพาทในอดีตกับบรัสเซลส์ 34

ความแตกต่างนี้ไม่ได้แบ่งขั้วอย่างตายตัว แต่ช่วยอธิบายว่าทำไมการรณรงค์จึงไม่ใช่เรื่องซ้ายปะทะขวาแบบง่าย ๆ ฝ่ายหนึ่งมองว่าอธิปไตยคือความสามารถในการตัดสินใจด้วยตัวเอง อีกฝ่ายมองว่าความมั่นคงคือการมีอำนาจต่อรองร่วมมากพอที่จะไม่ถูกประเทศหรือเศรษฐกิจขนาดใหญ่กดทับ

หากผลเป็น “ใช่” จะเกิดอะไรขึ้น?

ผล “ใช่” จะหมายถึง

• ไอซ์แลนด์กลับมาเปิดการเจรจาเข้าร่วมอียูอีกครั้ง
• กระบวนการที่เริ่มจากใบสมัครปี 2009 กลับมาเดินหน้า
• ประเด็นสำคัญอย่างสิทธิประมง อธิปไตย และเงื่อนไขความสัมพันธ์กับอียูถูกนำกลับมาเจรจา
• การตัดสินใจขั้นสุดท้ายเรื่องสมาชิกภาพจะถูกส่งให้ประชาชนลงประชามติอีกครั้ง และยังต้องผ่านการให้สัตยาบันอย่างเป็นเอกฉันท์จากประเทศสมาชิกอียูทั้ง 27 ประเทศ 23

ผล “ใช่” จะไม่ทำให้ไอซ์แลนด์เข้าเป็นสมาชิกอียูทันที ไม่ได้ยุติข้อพิพาทเรื่องประมง และไม่รับประกันว่าการเจรจาจะนำไปสู่ข้อตกลงได้สำเร็จ สิ่งที่จะเกิดขึ้นคือ ชาวไอซ์แลนด์จะได้ข้อมูลและเห็นเงื่อนไขที่เป็นไปได้จริงมากขึ้น ก่อนตัดสินใจครั้งสุดท้าย

หากผลเป็น “ไม่” จะเกิดอะไรขึ้น?

ผล “ไม่” จะทำให้ไอซ์แลนด์ยังคงอยู่นอกอียู แต่รักษาการเข้าถึงตลาดเดียวผ่าน EEA ไว้เช่นเดิม นอกจากนี้ มีแนวโน้มว่าการสมัครเข้าเป็นสมาชิกจะถูกพักไว้ในอนาคตอันใกล้ โดยเฉพาะเมื่อโฟรสตาโดตีร์เคยนำเสนอการลงคะแนนครั้งนี้ว่าอาจเป็นจังหวะ “ตอนนี้หรือไม่ก็อาจไม่มีโอกาสอีก” สำหรับการเปิดกระบวนการขึ้นใหม่ 12

การโหวต “ไม่” ไม่ได้ทำให้ไอซ์แลนด์ออกจาก NATO ไม่ได้เปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ด้านการป้องกันประเทศกับสหรัฐฯ และไม่ได้ยุติความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับยุโรป แต่เป็นการปฏิเสธขั้นตอนถัดไปสู่การเจรจาสมาชิกภาพ พร้อมคงสถานะเดิมไว้

สิ่งที่ชาวไอซ์แลนด์กำลังตัดสินใจจริง ๆ

ในวันที่ 29 สิงหาคม ชาวไอซ์แลนด์ไม่ได้กำลังเลือกว่าจะเข้าอียูทันทีหรือไม่ พวกเขากำลังเลือกว่าจะยอมใช้ทุนทางการเมืองและเวลา เพื่อค้นหาว่าเงื่อนไขการเป็นสมาชิกจะมีหน้าตาอย่างไร ในช่วงที่สภาพแวดล้อมด้านความมั่นคงในอาร์กติกและแอตแลนติกกำลังไม่แน่นอนมากขึ้น

ฝ่าย “ใช่” เสนอแนวคิดเรื่องข้อมูล อำนาจต่อรอง และการเชื่อมโยงกับยุโรปที่ใกล้ชิดกว่า ส่วนฝ่าย “ไม่” ย้ำเรื่องอธิปไตย การควบคุมประมง และความเชื่อมั่นในกรอบความมั่นคงแอตแลนติกที่ไอซ์แลนด์มีอยู่แล้ว

เมื่อผลสำรวจล่าสุดชี้ไปคนละทิศทางและคะแนนห่างกันเพียงเล็กน้อย ผลลัพธ์อาจไม่ได้ขึ้นอยู่กับทฤษฎีภูมิรัฐศาสตร์ขนาดใหญ่เท่านั้น แต่อาจขึ้นอยู่กับคำตอบที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเชื่อมากกว่าว่า “ความมั่นคง” ควรหมายถึงการมีพันธมิตรมากขึ้น หรือการรักษาอำนาจตัดสินใจไว้กับประเทศตัวเอง