คว่ำบาตร “หนักที่สุดในประวัติศาสตร์” ของสหรัฐฯ จะเปลี่ยนเกมอิหร่านอย่างไร

สิ่งที่เบสเซนต์กำลังจะประกาศ

สก็อตต์ เบสเซนต์ รัฐมนตรีคลังสหรัฐฯ มีกำหนดแถลงข่าวในวันจันทร์ที่ 24 สิงหาคม เวลา 14.00 น. ตามเวลาฝั่งตะวันออกของสหรัฐฯ หรือประมาณ 01.00 น. ของวันที่ 25 สิงหาคมตามเวลาไทย เพื่ออธิบายรายละเอียดแผนกดดันอิหร่านที่เขาเรียกว่า “มาตรการคว่ำบาตรที่หนักที่สุดในประวัติศาสตร์”

เบสเซนต์วางแนวทางนี้เป็นการใช้แรงกดดันทางเศรษฐกิจควบคู่กับการปิดล้อมทางทะเลที่มีอยู่แล้ว โดยหวังว่าจะลดความจำเป็นในการกลับไปทำปฏิบัติการทางทหารขนาดใหญ่ต่ออิหร่าน 12

อย่างไรก็ตาม รายละเอียดของมาตรการยังไม่ถูกเผยแพร่ ดังนั้นขอบเขตทางกฎหมาย วิธีบังคับใช้ และประเทศหรือบริษัทที่จะถูกเล่นงานยังคงไม่แน่นอน

เป้าหมายที่เป็นไปได้: น้ำมัน เรือ และเงิน

จากถ้อยแถลงต่อสาธารณะของเบสเซนต์ มาตรการชุดใหม่มีแนวโน้มมุ่งไปยังช่องทางที่ทำให้อิหร่านยังเชื่อมต่อกับเศรษฐกิจโลกได้ ได้แก่

• การขายน้ำมันของอิหร่านและรายได้จากน้ำมัน
• บริษัทเดินเรือ เรือบรรทุกน้ำมัน และนายหน้าหรือคนกลางทางทะเล
• ธนาคาร ระบบชำระเงิน และช่องทางทางการเงินอื่น ๆ
• บริษัทประกันภัยและผู้ค้าสินค้าที่สนับสนุนการค้ากับอิหร่าน
• บริษัทหรือรัฐบาลต่างชาติที่มอบ “เส้นเลือดใหญ่ทางเศรษฐกิจ” ให้เตหะราน

จุดที่อาจสร้างผลกระทบมากที่สุดคือ มาตรการคว่ำบาตรทุติยภูมิ ซึ่งหมายถึงการลงโทษหน่วยงานที่ไม่ใช่อิหร่าน หากยังทำธุรกิจกับเตหะรานต่อไป รายงานเกี่ยวกับแผนของรัฐบาลสหรัฐฯ ระบุว่าวอชิงตันกำลังกดดันพันธมิตรให้เลือกระหว่างการร่วมมือกับสหรัฐฯ หรือการค้ากับอิหร่าน 5614

หากเกิดขึ้นจริง นโยบายจะไม่ได้จำกัดอยู่แค่การตัดสถาบันของอิหร่านออกจากระบบการเงินเท่านั้น แต่ยังทำให้การเข้าถึงตลาดและระบบการเงินที่เชื่อมโยงกับสหรัฐฯ กลายเป็นเครื่องมือต่อรองกับประเทศคู่ค้าของอิหร่านด้วย

จีนคือบททดสอบสำคัญที่สุด

จีนคือเป้าหมายที่มีความสำคัญที่สุด เพราะจีนรับซื้อน้ำมันที่อิหร่านขนส่งทางเรือมากกว่า 80% ตามข้อมูลที่ Reuters อ้างถึง ดังนั้นโรงกลั่น ผู้ค้า ธนาคาร บริษัทเดินเรือ และระบบชำระเงินของจีนจึงอยู่ใจกลางความพยายามตัดรายได้จากน้ำมันที่เหลืออยู่ของอิหร่าน

ปักกิ่งไม่ได้สนับสนุนยุทธศาสตร์คว่ำบาตรของวอชิงตัน โดย Reuters รายงานว่าจีนระบุว่าการคว่ำบาตรไม่ช่วยแก้ไขความขัดแย้ง ขณะที่จีนและปากีสถานสนับสนุนการกลับมาเจรจาสันติภาพ 1

ตลาดน้ำมันเริ่มสะท้อนความเสี่ยงดังกล่าวแล้ว ข้อเสนอน้ำมันดิบอิหร่านสำหรับผู้ซื้อจีนลดลง ขณะที่ราคาปรับสูงขึ้นหลังการปิดล้อมของสหรัฐฯ ทำให้การขนส่งหยุดชะงัก ตามข้อมูลจากแหล่งข่าวในตลาดที่ Reuters อ้างถึง นอกจากนี้ บริษัทเดินเรือของจีนที่อยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐมีรายงานว่าหลีกเลี่ยงช่องแคบฮอร์มุซและช่องแคบบับอัล-มันดาบ เนื่องจากความเสี่ยงด้านความปลอดภัยที่เพิ่มขึ้น

วอชิงตันจึงเผชิญทางเลือกที่ยากลำบาก หากบังคับใช้เพียงจำกัด มาตรการอาจไม่ทำให้เตหะรานเปลี่ยนการคำนวณทางยุทธศาสตร์ แต่หากบังคับใช้อย่างเข้มข้นกับการค้าที่เชื่อมโยงกับจีน ก็อาจกลายเป็นการเผชิญหน้ากับปักกิ่ง ทำให้ปริมาณน้ำมันในตลาดลดลงไปอีก และทำให้การไกล่เกลี่ยทางการทูตยากขึ้น

ผลกระทบต่อเศรษฐกิจอิหร่าน

ระบอบคว่ำบาตรที่เข้มงวดขึ้นจะซ้ำเติมเศรษฐกิจอิหร่าน ซึ่งกำลังเผชิญข้อจำกัดรุนแรงและการปิดล้อมทางทะเลอยู่แล้ว ผลที่เป็นไปได้คืออิหร่านเข้าถึงเงินตราต่างประเทศได้ยากขึ้น ต้นทุนการนำเข้าสูงขึ้น ระบบธนาคารติดขัด และการค้าถูกผลักเข้าสู่ช่องทางที่ไม่โปร่งใสหรือไม่เป็นทางการมากกว่าเดิม

แต่ผลกระทบในระยะสั้นไม่ได้หมายความว่าอิหร่านจะยอมจำนนทางการเมืองโดยอัตโนมัติ การแยกประเทศออกจากเศรษฐกิจโลกอาจลดทรัพยากรของรัฐบาล ขณะเดียวกันก็อาจผลักภาระไปยังประชาชน ทำให้เครือข่ายตลาดมืดขยายตัว และเปิดทางให้ผู้นำอิหร่านนำแรงกดดันจากภายนอกมาเสนอว่าเป็นการโจมตีอธิปไตยของชาติ รายงานที่มีอยู่สนับสนุนแนวโน้มว่าเศรษฐกิจอิหร่านจะตึงตัวขึ้น แต่ยังไม่ได้ยืนยันว่ามาตรการคว่ำบาตรจะทำให้รัฐบาลล่มสลายอย่างรวดเร็ว 212

เจ้าหน้าที่อิหร่านปฏิเสธกรอบการนำเสนอของมาตรการชุดใหม่นี้แล้ว อับบาส อารักชี รัฐมนตรีต่างประเทศอิหร่าน เรียกการคว่ำบาตรว่า “การก่อการร้ายทางเศรษฐกิจ” และระบุว่าเตหะรานต้องการการเจรจาบนพื้นฐานของความเคารพซึ่งกันและกัน ความยุติธรรม และเกียรติของชาติ ไม่ใช่ข้อตกลงที่ดูเหมือนเกิดจากการบีบบังคับ 2

ช่องแคบฮอร์มุซคือจุดเสี่ยงการยกระดับ

การประกาศมาตรการเกิดขึ้นในช่วงที่การเดินเรือผ่านช่องแคบฮอร์มุซถูกจำกัดอย่างหนักอยู่แล้ว Reuters รายงานว่าการจราจรทางทะเลเกือบหยุดชะงัก หลังเกิดการโจมตีเรือและสหรัฐฯ ขู่ว่าจะคงการปิดล้อมไว้โดยไม่มีกำหนด

ก่อนสงคราม น้ำมันดิบและผลิตภัณฑ์น้ำมันที่ผ่านช่องแคบแห่งนี้มีปริมาณเฉลี่ยราว 18 ล้านบาร์เรลต่อวัน แต่กระแสการขนส่งลดลงเหลือ 4.8 ล้านบาร์เรลต่อวันในเดือนกรกฎาคม และเฉลี่ยราว 2 ล้านบาร์เรลต่อวันในเดือนสิงหาคม ตามการวิเคราะห์ของ Reuters

โมห์เซน เรซาอี เจ้าหน้าที่ระดับสูงด้านความมั่นคงของอิหร่าน เตือนว่าอิหร่านอาจตอบโต้ประเทศเพื่อนบ้านที่เข้าร่วมความพยายามทางเศรษฐกิจของสหรัฐฯ โดยอาจโจมตีทั้งเส้นทางส่งออกน้ำมันนอกช่องแคบฮอร์มุซและการเดินเรือผ่านช่องแคบ หากประเทศในอ่าวอาหรับเข้าร่วมมาตรการคว่ำบาตร

ภัยคุกคามดังกล่าวทำให้ความเสี่ยงไม่ได้จำกัดอยู่ที่การส่งออกของอิหร่าน หากเรือบรรทุกน้ำมัน ท่อส่งทางเลือก หรือโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานในอ่าวถูกโจมตี ผลที่ตามมาอาจรวมถึงราคาน้ำมันที่สูงขึ้น ค่าขนส่งและค่าประกันภัยที่แพงขึ้น และค่าความเสี่ยงของพลังงานจากตะวันออกกลางที่เพิ่มขึ้น Reuters รายงานว่าตลาดน้ำมันเริ่มสะท้อนมุมมองว่าวิกฤตฮอร์มุซอาจยืดเยื้อ ไม่ใช่แรงกระแทกชั่วคราว

ในทางปฏิบัติ ผลของมาตรการคว่ำบาตรชุดใหม่อาจขึ้นอยู่กับสถานการณ์ในทะเลด้วย หากการส่งออกอิหร่านถูกจำกัดอย่างหนักจากการปิดล้อมอยู่แล้ว บทลงโทษทางการเงินเพิ่มเติมอาจไม่ได้ลดปริมาณน้ำมันในตลาดทันทีมากนัก แต่จะเพิ่มแรงกดดันต่อบริษัทและประเทศที่พยายามหาทางหลบเลี่ยงข้อจำกัด

การทูตอ่อนแอลง แต่ยังไม่หมดทาง

กรอบข้อตกลงชั่วคราวในเดือนมิถุนายนไม่สามารถนำไปสู่ข้อตกลงถาวรได้ ช่วงหยุดยิง 60 วันไม่ได้รับการต่ออายุ และสหรัฐฯ กับอิหร่านยังขัดแย้งกันเรื่องความรับผิดชอบต่อความล้มเหลว รวมถึงเงื่อนไขที่จะเปิดช่องแคบฮอร์มุซอีกครั้ง

อิหร่านระบุว่าช่องแคบจะยังปิดต่อไปจนกว่าสหรัฐฯ จะยกเลิกการปิดล้อม ยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรน้ำมัน ปลดอายัดทรัพย์สินของอิหร่าน และยุติปฏิบัติการทางทหาร

จีนและปากีสถานยังมีบทบาทสำคัญ เพราะทั้งสองประเทศสนับสนุนแนวทางการทูต ปากีสถานกำลังสำรวจช่องทางเพื่อรื้อฟื้นการเจรจาระหว่างสหรัฐฯ กับอิหร่าน หลังจีนผลักดันให้เกิดความพยายามดังกล่าว แต่เจ้าหน้าที่ปากีสถานระบุว่าการยุติการโจมตีซาอุดีอาระเบียและประเทศอื่น ๆ ในอ่าวเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นของความคืบหน้า

หากมาตรการคว่ำบาตรเปิดพื้นที่ให้มีข้อยกเว้น การเจรจา หรือการเดินเรือภายใต้การตรวจสอบ ก็อาจยังรักษาช่องทางการทูตไว้ได้ แต่หากสหรัฐฯ มองว่าคู่ค้ารายใหญ่ของอิหร่านทุกประเทศเป็นฝ่ายตรงข้าม ก็จะทำให้การไกล่เกลี่ยยากขึ้น และอาจเสริมความชอบธรรมให้ข้อกล่าวหาของเตหะรานว่าเป้าหมายของวอชิงตันคือการบังคับให้ยอมจำนน ไม่ใช่การหาทางออกผ่านการเจรจา

5 เรื่องที่ควรจับตาหลังการแถลง

ถ้อยคำว่า “หนักที่สุดในประวัติศาสตร์” อาจมีความสำคัญน้อยกว่ารายละเอียดการบังคับใช้จริง ประเด็นสำคัญมีดังนี้

1. เป็นมาตรการใหม่จริงหรือเพียงเพิ่มความเข้มงวดจากมาตรการเดิม — อำนาจทางกฎหมายและกลไกบังคับใช้จะบอกได้ว่ามีแรงกดดันเพิ่มเติมมากน้อยเพียงใด
2. พุ่งเป้าการค้าน้ำมันที่เชื่อมโยงกับจีนโดยตรงหรือไม่ — นี่จะเป็นบททดสอบชัดเจนที่สุดว่าวอชิงตันพร้อมเสี่ยงกับความขัดแย้งกับปักกิ่งแค่ไหน
3. มาตรการคว่ำบาตรทุติยภูมิกว้างเพียงใด — จำนวนและประเภทของบริษัทต่างชาติ ธนาคาร บริษัทประกันภัย และบริษัทเดินเรือที่อาจถูกลงโทษจะเป็นตัวกำหนดขอบเขตของนโยบาย
4. มีข้อยกเว้นด้านมนุษยธรรมหรือการทูตหรือไม่ — ข้อยกเว้นอาจช่วยลดผลกระทบต่อประชาชนและรักษาพื้นที่สำหรับการเจรจา แม้อาจลดพลังในการบีบบังคับลงด้วย
5. อิหร่านตอบโต้ในทะเลอย่างไร — การโจมตีครั้งใหม่ การข่มขู่เส้นทางส่งออกทางเลือก หรือการจำกัดการเดินเรือ อาจเปลี่ยนการประกาศคว่ำบาตรให้กลายเป็นวิกฤตพลังงานที่กว้างขึ้นอย่างรวดเร็ว

บทสรุป

ผลลัพธ์ทางยุทธศาสตร์จะขึ้นอยู่กับการบังคับใช้ ไม่ใช่เพียงวลี “มาตรการคว่ำบาตรที่หนักที่สุดในประวัติศาสตร์” วอชิงตันอาจกำลังพยายามใช้การแยกอิหร่านออกจากเศรษฐกิจโลกเพื่อทดแทนหรือลดการสู้รบขนาดใหญ่ แต่ความสำเร็จของนโยบายจะขึ้นอยู่กับการตอบสนองของจีน ความสามารถของอิหร่านในการหลบเลี่ยงข้อจำกัด และคำตอบที่ว่าแรงกดดันจะนำไปสู่การเจรจา หรือทำให้ความขัดแย้งรอบอ่าวเปอร์เซียขยายวงกว้างกว่าเดิม