การลดซ้อมรบของทรัมป์คือสัญญาณถึงเกาหลีเหนือ หรือแรงกดดันต่อโซล?

การตัดสินใจของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ในการลดขนาดการซ้อมรบครั้งใหญ่ระหว่างสหรัฐฯ กับเกาหลีใต้ ดูเหมือนจะมีเหตุผลสองด้านที่เกิดขึ้นพร้อมกัน คือส่งสัญญาณสร้างความไว้วางใจเพื่อเปิดทางกลับไปพูดคุยกับคิม จองอึน ผู้นำเกาหลีเหนือ และใช้ความร่วมมือด้านความมั่นคงเป็นแรงกดดันต่อโซล ท่ามกลางข้อพิพาทเรื่องการค้า การลงทุน และจุดยืนทางการเมืองที่ร้อนแรงขึ้น

นี่จึงไม่ใช่เพียงการปรับตารางฝึกซ้อมตามปกติ แต่เป็นการนำความพร้อมของพันธมิตร คำมั่นลงทุนในสหรัฐฯ มูลค่า 3.5 แสนล้านดอลลาร์ และความเป็นไปได้ที่จะกลับมาเจรจาระหว่างสหรัฐฯ กับเกาหลีเหนือ มาอยู่ในกรอบต่อรองเดียวกัน

จุดติดขัดสำคัญ: คำมั่นลงทุนของโซลที่ยังไม่เห็นโครงการแรก

เกาหลีใต้รับปากว่าจะลงทุนในสหรัฐฯ 3.5 แสนล้านดอลลาร์ ภายใต้กรอบข้อตกลงการค้าที่กว้างขึ้น แต่เกือบหนึ่งปีต่อมา รัฐบาลเกาหลีใต้ยังไม่ได้ประกาศโครงการแรกอย่างเป็นทางการต่อสาธารณะ เจ้าหน้าที่สหรัฐฯ มองว่าความล่าช้านี้สะท้อนว่าโซลเดินหน้าไม่เร็วพอ ขณะที่เจ้าหน้าที่รายหนึ่งบรรยายการเจรจาว่าเป็นการพูดคุยกับ “นักเจรจาที่ช้าที่สุดเท่าที่เคยมีมา”

โฮเวิร์ด ลุตนิก รัฐมนตรีพาณิชย์สหรัฐฯ และคิม จุง-กวาน รัฐมนตรีอุตสาหกรรมของเกาหลีใต้ จึงหารือกันเพื่อเปลี่ยนคำมั่นก้อนใหญ่ให้เป็นโครงการลงทุนเชิงยุทธศาสตร์ที่ระบุได้ชัดเจน ทั้งคู่พบกันอีกในวันที่ 17 และ 18 สิงหาคม ขณะที่การเจรจาประเด็นการค้าอื่น ๆ เช่น ความร่วมมือด้านการต่อเรือ และความเป็นไปได้ที่สหรัฐฯ จะใช้มาตรา 301 ของกฎหมายการค้าสหรัฐฯ ยังคงดำเนินต่อไป

การเปรียบเทียบกับญี่ปุ่นยิ่งเพิ่มความไม่พอใจของวอชิงตัน รายงานระบุว่า คำมั่นลงทุนในสหรัฐฯ มูลค่า 5.5 แสนล้านดอลลาร์ของญี่ปุ่นมีโครงการที่สรุปแล้ว 6 โครงการ ขณะที่เกาหลีใต้ยังไม่มีโครงการใดประกาศต่อสาธารณะ โซลคาดว่าจะระบุโครงการแรกได้ภายในปลายเดือนสิงหาคมหรือต้นเดือนกันยายน แม้คำมั่นโดยรวมจะมีกรอบเวลาดำเนินการถึงเดือนมกราคม 2029 ก็ตาม

ทำไมเรื่องชิปหน่วยความจำจึงทำให้การเจรจายากขึ้น

ข้อพิพาทด้านการลงทุนซับซ้อนกว่าเดิม เมื่อวอชิงตันกดดันให้ Samsung Electronics และ SK hynix สร้างโรงงานผลิตชิปหน่วยความจำในสหรัฐฯ ลุตนิกเรียกร้องต่อสาธารณะให้บริษัททั้งสองลงทุนในภาคการผลิตเซมิคอนดักเตอร์ของสหรัฐฯ ไม่นานหลังจากบริษัทประกาศแผนลงทุนรวมกันหลายแสนล้านวอนในภูมิภาคโฮนัมของเกาหลีใต้

สำหรับโซล เรื่องนี้สร้างปัญหาในทางปฏิบัติ เพราะรัฐบาลเกาหลีใต้กำลังเตรียมโครงการประเภทอื่น ขณะที่บริษัทชิปทั้งสองก็มีแผนขยายกำลังการผลิตในประเทศของตนเองอยู่แล้ว เจ้าหน้าที่และบุคคลในภาคอุตสาหกรรมของเกาหลีจึงมองว่า ความต้องการจากสหรัฐฯ ไม่ใช่เพียงการขอให้เร่งแผนเดิม แต่เป็นการเปลี่ยนว่าโครงการใดควรได้รับการผลักดันก่อน

ทำเนียบประธานาธิบดีเกาหลีใต้ปฏิเสธว่า ยังไม่มีการตกลงให้โครงการผลิตชิปหน่วยความจำในสหรัฐฯ เป็นการลงทุนโครงการแรกภายใต้คำมั่น 3.5 แสนล้านดอลลาร์ คำปฏิเสธนี้สะท้อนความเห็นต่างใจกลางการเจรจาอย่างชัดเจน: วอชิงตันต้องการโครงการในสหรัฐฯ ที่มองเห็นได้จริงและมีความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ ขณะที่โซลยังไม่ยอมรับว่าโครงการเซมิคอนดักเตอร์ดังกล่าวเป็นจุดเริ่มต้นที่ตกลงกันแล้ว

เมื่อการค้าถูกผูกเข้ากับความมั่นคง

ข้อพิพาทไม่ได้จำกัดอยู่ในวงเจรจาธุรกิจอีกต่อไป รายงานเชื่อมโยงภาวะชะงักงันด้านการลงทุนเข้ากับความตึงเครียดเรื่องการซ้อมรบ การสนับสนุนปฏิบัติการของสหรัฐฯ ความร่วมมือด้านเรือดำน้ำพลังงานนิวเคลียร์ และการแก้ไขกรอบความร่วมมือด้านนิวเคลียร์ระหว่างสองประเทศ

ทรัมป์ยังอ้างถึงการที่ประธานาธิบดีอี แจ-มยอง ของเกาหลีใต้ไม่ได้สนับสนุนปฏิบัติการทางทหารของสหรัฐฯ ต่ออิหร่าน เมื่อสั่งลดขนาดการซ้อมรบร่วม เหตุผลดังกล่าวบ่งชี้ว่า วอชิงตันกำลังประเมินทั้งการส่งมอบคำมั่นทางเศรษฐกิจ จุดยืนทางการเมือง และการมีส่วนร่วมของเกาหลีใต้ต่อพันธมิตรไปพร้อมกัน

สัญญาณในทางปฏิบัติคือ ความร่วมมือด้านความมั่นคงที่มีความอ่อนไหวอาจได้รับผลกระทบจากความขัดแย้งในประเด็นอื่นระหว่างสหรัฐฯ กับเกาหลีใต้ โซลจึงพยายามย้ำทั้งความร่วมมือในฐานะพันธมิตรและการเสริมศักยภาพการป้องกันประเทศด้วยตนเอง อีเรียกร้องให้เร่งความคืบหน้าโครงการเรือดำน้ำพลังงานนิวเคลียร์ โดยมองว่าโครงการนี้เป็นส่วนหนึ่งของอนาคตที่แข็งแกร่งขึ้นของพันธมิตร

เหตุผลเรื่องเกาหลีเหนือ—and ข้อจำกัดของมัน

การลดขนาดการซ้อมรบยังสอดคล้องกับแนวทางที่ทรัมป์เคยใช้ในวาระแรก นั่นคือจำกัดการซ้อมรบเพื่อเป็นสัญญาณสร้างความเชื่อมั่นและจูงใจให้เปียงยางกลับมาเจรจา ทรัมป์แสดงความสนใจที่จะรื้อฟื้นการติดต่อกับคิม และรายงานล่าสุดชี้ว่าอาจมีความเปิดกว้างต่อการติดต่อครั้งใหม่

อย่างไรก็ตาม การประชุมสุดยอดยังไม่ใช่สิ่งที่ใกล้จะเกิดขึ้นหรือรับประกันได้ การเจรจาล่มลงในปี 2019 หลังจากนั้นเกาหลีเหนือแทบไม่ตอบรับความพยายามของสหรัฐฯ และเกาหลีใต้ที่จะกลับมาเปิดการพูดคุย รวมถึงข้อเสนอด้านความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม นักวิเคราะห์ยังเตือนว่า ความต้องการกลับมาเจรจาของทรัมป์ไม่ได้หมายความว่าคิมพร้อมกลับเข้าสู่โต๊ะเจรจาด้วย

สภาพแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ในปัจจุบันยังยากกว่าสมัยทรัมป์ดำรงตำแหน่งครั้งแรก เกาหลีเหนือขยายขีดความสามารถด้านนิวเคลียร์ เรียกเกาหลีใต้ว่าเป็นศัตรูที่เป็นปรปักษ์ และกระชับความสัมพันธ์ทางทหารกับรัสเซียผ่านข้อตกลงป้องกันร่วม รวมถึงการสนับสนุนสงครามของรัสเซียในยูเครน

ดังนั้น การลดการซ้อมรบอาจเปิดช่องทางการทูตให้วอชิงตัน แต่ไม่ได้รับประกันว่าเปียงยางจะตอบแทน เกาหลีเหนืออาจตีความการเคลื่อนไหวนี้ว่าเป็นหลักฐานว่าแรงกดดันต่อระบอบการปกครองกำลังอ่อนลง

โซลหันมาพิจารณา “แช่แข็ง” โครงการนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือก่อน

เกาหลีใต้ปรับจุดยืนทางการทูตของตนเพื่อรับมือกับความเป็นจริงที่ซับซ้อนขึ้น แทนที่จะยืนกรานให้การปลดอาวุธนิวเคลียร์โดยสมบูรณ์เกิดขึ้นก่อน รัฐบาลของอี แจ-มยองกำลังพิจารณาให้การหยุดหรือแช่แข็งโครงการนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือเป็นขั้นแรก แลกกับมาตรการตอบแทนจากอีกฝ่าย แนวทางนี้จะมุ่งหยุดการผลิตและการพัฒนาขีดความสามารถเพิ่มเติม ก่อนพิจารณาการรื้อถอนในท้ายที่สุด

นี่คือแนวคิดควบคุมอาวุธที่เน้นความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ ไม่ใช่การยอมรับอย่างเป็นทางการว่าเกาหลีเหนือเป็นรัฐครอบครองอาวุธนิวเคลียร์อย่างถาวร ความสำเร็จของแนวทางนี้ขึ้นอยู่กับว่าจะหยุดสิ่งใด ตรวจสอบการปฏิบัติตามได้อย่างไร และแต่ละฝ่ายจะมอบข้อแลกเปลี่ยนอะไร

ความเสี่ยงเมื่อใช้การซ้อมรบเป็นเครื่องมือต่อรอง

ความเสี่ยงหลักคือช่องว่างระหว่างสัญญาณทางการทูตกับความพร้อมทางทหาร หากลดการซ้อมรบโดยที่ยังไม่มีการแช่แข็งโครงการนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือที่น่าเชื่อถือ หรือไม่มีข้อแลกเปลี่ยนอื่นซึ่งตรวจสอบได้ กองกำลังพันธมิตรอาจสูญเสียโอกาสฝึกซ้อม และความเชื่อมั่นของเกาหลีใต้ต่อความน่าเชื่อถือของสหรัฐฯ อาจลดลง นักวิเคราะห์เตือนว่าการลดซ้อมรบอาจบั่นทอนความพร้อมในระยะยาว ขณะเดียวกันก็เปิดประโยชน์ให้เปียงยางโดยไม่ต้องแลกด้วยสัมปทานใดในทันที

ถึงกระนั้น กรอบ “แช่แข็งแลกข้อแลกเปลี่ยน” ที่จำกัดขอบเขต อาจเป็นแนวทางที่เป็นจริงได้มากกว่าการเรียกร้องให้เกาหลีเหนือปลดอาวุธนิวเคลียร์ทั้งหมดในทันที เพื่อไม่ให้กระทบพันธมิตร กรอบดังกล่าวจำเป็นต้องมีระบบตรวจสอบที่ชัดเจน การปรึกษาหารือระหว่างสหรัฐฯ กับเกาหลีใต้อย่างต่อเนื่อง และหลักประกันว่าการลดซ้อมรบจะไม่กลายเป็นการกัดกร่อนศักยภาพยับยั้งภัยอย่างถาวร

บทเรียนที่กว้างกว่านั้นคือ การตัดสินใจของทรัมป์ไม่ได้ขับเคลื่อนด้วยนโยบายต่อเกาหลีเหนือเพียงอย่างเดียว แต่ยังเป็นส่วนหนึ่งของแนวทางบริหารพันธมิตรแบบแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ ซึ่งคำมั่นลงทุน การสนับสนุนทางการเมือง ความร่วมมือด้านกลาโหม และการเปิดทางการทูต ถูกนำมาพิจารณาเป็นเครื่องมือกดดันที่เชื่อมโยงกันมากขึ้น แนวทางนี้อาจช่วยเร่งแรงส่งในการเจรจา แต่ก็เพิ่มต้นทุนของการประเมินผิดพลาดสำหรับโซล วอชิงตัน และภูมิภาคโดยรวม