ประชามติไอซ์แลนด์ 29 สิงหาคม: แค่เปิดโต๊ะคุย EU หรือกำลังเดินหน้าสู่การเป็นสมาชิก?

ลงคะแนนเรื่องอะไรในวันที่ 29 สิงหาคม

ชาวไอซ์แลนด์จะตอบคำถามเดียวว่า ควรกลับมาเปิดการเจรจาเข้าเป็นสมาชิกสหภาพยุโรปหรือไม่ การลงคะแนนครั้งนี้จึงยังไม่ใช่การตัดสินใจเข้าร่วม EU โดยตรง

หากผลออกมาเป็น “ใช่” ไอซ์แลนด์จะรื้อฟื้นการเจรจาที่ถูกระงับไว้ในปี 2013 แต่หากการเจรจาในอนาคตนำไปสู่ข้อตกลงเข้าเป็นสมาชิก ข้อตกลงดังกล่าวจะต้องเสนอให้ประชาชนลงประชามติอีกครั้ง รัฐบาลจึงวางกระบวนการไว้เป็นสองขั้นตอน

ตามข้อมูลของคณะกรรมการการเลือกตั้งแห่งชาติไอซ์แลนด์ ผลประชามติครั้งนี้มีสถานะเป็นคำแนะนำทางการเมือง ไม่ใช่การอนุมัติการเข้าเป็นสมาชิกโดยอัตโนมัติ

ทำไมการสมัครเดิมในปี 2009 จึงหยุดชะงัก

ไอซ์แลนด์ยื่นสมัครเข้าเป็นสมาชิก EU ในปี 2009 ไม่นานหลังวิกฤตธนาคารถล่มเศรษฐกิจของประเทศ ในเวลานั้น การเป็นสมาชิก EU และความเป็นไปได้ที่จะใช้เงินยูโรถูกมองว่าอาจช่วยสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้

แต่หลังการเลือกตั้งปี 2013 รัฐบาลสายกลางขวาที่มีจุดยืนไม่สนับสนุน EU ได้ตัดสินใจระงับการเจรจา ขณะเดียวกันความนิยมต่อการเข้าร่วมสหภาพยุโรปและเงินยูโรลดลง ท่ามกลางวิกฤตหนี้ยูโรโซน

เวลานั้นมีการเปิดเจรจาแล้ว 27 บท และปิดชั่วคราวได้ 11 บท อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่มีความสำคัญทางการเมืองที่สุดยังค้างอยู่ โดยไม่ได้เปิดบทเกษตรกรรมอย่างเป็นทางการ ส่วนบทประมงหยุดลงก่อนเริ่มการเจรจาเชิงเนื้อหา

เหตุผลที่ประเด็นเหล่านี้อ่อนไหวคือ ไอซ์แลนด์ต้องการรักษาอำนาจควบคุมทรัพยากรประมง มาตรการคุ้มครองภาคเกษตร และพื้นที่ในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจของตนเอง การรับกฎของ EU จึงถูกมองว่าเกี่ยวข้องโดยตรงกับอธิปไตยของประเทศ

เหตุใดเรื่องนี้จึงกลับมาอยู่ในวาระอีกครั้ง

บริบทโลกเปลี่ยนไปอย่างมากนับจากปี 2013 สงครามของรัสเซียในยูเครน การแข่งขันที่เข้มข้นขึ้นในอาร์กติกและแอตแลนติกเหนือ รวมถึงคำถามต่อความน่าเชื่อถือของสหรัฐฯ ทำให้ฝ่ายสนับสนุนยุโรปเห็นเหตุผลมากขึ้นในการผูกโยงไอซ์แลนด์กับยุโรปอย่างใกล้ชิด

ประเด็นกรีนแลนด์ก็เข้ามาเพิ่มน้ำหนักให้กับการถกเถียง โดยเฉพาะแรงกดดันและถ้อยคำจากสหรัฐฯ เกี่ยวกับดินแดนของเดนมาร์กที่มีความสำคัญทางยุทธศาสตร์ เหตุการณ์เหล่านี้ทำให้ผู้คนหันมามองพื้นที่ความมั่นคงที่เชื่อมโยง กรีนแลนด์–ไอซ์แลนด์–สหราชอาณาจักร และแอตแลนติกเหนือมากขึ้น

ไอซ์แลนด์เป็นสมาชิก NATO อยู่แล้ว ผู้สนับสนุน EU มองว่าการเป็นสมาชิกสหภาพยุโรปจะเพิ่มน้ำหนักทางการเมืองและเศรษฐกิจควบคู่กับพันธมิตรทางทหาร ขณะที่ฝ่ายคัดค้านเห็นว่า NATO ต่างหากคือหลักประกันด้านความมั่นคงที่เกี่ยวข้องโดยตรง ไม่ใช่ EU

อย่างไรก็ตาม ภูมิรัฐศาสตร์ยังไม่ได้กลบประเด็นใกล้ตัวอย่างราคาสินค้า ค่าเงิน เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และอธิปไตย โดยเฉพาะการควบคุมแหล่งประมง ซึ่งยังเป็นหัวข้อหลักของการรณรงค์

ผลสำรวจบอกอะไร

ผลสำรวจชี้ว่า การสนับสนุนให้มีประชามติและการเปิดโอกาสให้ประชาชนรู้เงื่อนไขของข้อตกลงมีมากกว่าการสนับสนุนให้ไอซ์แลนด์เข้าเป็นสมาชิก EU โดยตรง เอกสารสรุปล่าสุดของรัฐสภายุโรประบุว่า คนส่วนใหญ่สนับสนุนการลงประชามติเพื่อเริ่มการเจรจา แต่ท่าทีต่อการเป็นสมาชิกยังแบ่งออกเป็นสองฝ่าย

ความแตกต่างนี้สำคัญมาก เพราะผู้มีสิทธิเลือกตั้งบางส่วนอาจลงคะแนน “ใช่” เพื่อเปิดการเจรจา โดยยังไม่ได้ตัดสินใจว่าจะสนับสนุนการเข้าร่วม EU ในท้ายที่สุด การมีประชามติครั้งที่สองจึงทำหน้าที่เป็นหลักประกัน ให้ประชาชนประเมินข้อตกลงจริง—รวมถึงเงื่อนไขด้านประมง—แทนการตัดสินใจจากคำถามเชิงนามธรรม

ภาพรวมที่ปลอดภัยที่สุดคือ การแข่งขันยังสูสี ไม่ใช่สัญญาณว่าประเทศกำลังเปลี่ยนทิศไปสนับสนุน EU อย่างเด็ดขาด ตัวเลขจากผลสำรวจแตกต่างกันได้ตามวิธีตั้งคำถามและการนับผู้ที่ยังไม่ตัดสินใจ จึงยังไม่มีหลักฐานเพียงพอที่จะสรุปเป็นเปอร์เซ็นต์เดียวอย่างแน่นอน

ไอซ์แลนด์มีอะไรอยู่แล้ว และ EU จะเพิ่มอะไรให้

ไอซ์แลนด์เป็นสมาชิกเขตเศรษฐกิจยุโรป หรือ EEA ซึ่งทำให้ประเทศเข้าถึงตลาดเดียวของ EU และใช้กฎหมาย EU ที่เกี่ยวข้องจำนวนมาก รวมถึงกฎว่าด้วยการเคลื่อนย้ายบุคคลอย่างเสรี

ไอซ์แลนด์ยังอยู่ในเขตเชงเกน จึงเดินทางโดยไม่ต้องผ่านการตรวจหนังสือเดินทางตามกติกาเชงเกนกับประเทศสมาชิกในพื้นที่ดังกล่าว

แต่ EEA ไม่ครอบคลุมนโยบายเกษตรกรรมร่วมและนโยบายประมงร่วมของ EU ไอซ์แลนด์ไม่ได้อยู่ในสหภาพศุลกากรหรือนโยบายการค้าร่วม ไม่ได้เลือกสมาชิกสภายุโรปหรือแต่งตั้งกรรมาธิการยุโรป และไม่มีสิทธิลงคะแนนอย่างเป็นทางการในการออกกฎหมายของ EU

กล่าวอีกอย่างคือ ไอซ์แลนด์เชื่อมโยงกับตลาดยุโรปอย่างลึกซึ้งอยู่แล้ว แต่การเข้าถึงตลาดเดียวไม่เท่ากับการเป็นสมาชิก EU เต็มรูปแบบ

การเป็นสมาชิกเต็มรูปแบบโดยทั่วไปจะนำมาซึ่งสิทธิในการมีผู้แทนและลงคะแนนในสถาบันของ EU การมีส่วนร่วมในงบประมาณของสหภาพ การใช้นโยบายการค้าต่างประเทศร่วม และการอยู่ภายใต้นโยบายเกษตรกรรมร่วมกับนโยบายประมงร่วม หรือ CFP

เหตุผลของฝ่ายสนับสนุนและฝ่ายคัดค้าน

ฝ่ายสนับสนุนการเปิดเจรจา

ฝ่ายสนับสนุนชี้ว่า ปัจจุบันไอซ์แลนด์รับกฎของ EU ผ่าน EEA อยู่มาก แต่ไม่มีสิทธิออกเสียงโดยตรงต่อกฎเหล่านั้น การเป็นสมาชิกอาจเปลี่ยนสถานะจาก “ผู้รับกฎ” เป็นประเทศที่มีตัวแทนและอำนาจต่อรองในกระบวนการตัดสินใจ

พวกเขายังมองว่า การมีบ้านทางการเมืองที่ใหญ่ขึ้นและกรอบเศรษฐกิจที่คาดการณ์ได้อาจเป็นประโยชน์ในช่วงที่ความมั่นคงของแอตแลนติกเหนือไม่แน่นอน ขณะเดียวกันการเจรจาอาจเปิดทางให้ไอซ์แลนด์ต่อรองเงื่อนไขเฉพาะสำหรับเศรษฐกิจของประเทศได้

สำหรับฝ่ายนี้ การเปิดเจรจาคือวิธีเดียวที่จะรู้เงื่อนไขจริงเกี่ยวกับประมง เกษตรกรรม ค่าเงิน และเงินสมทบ ก่อนที่ประชาชนจะตัดสินใจขั้นสุดท้าย

ฝ่ายคัดค้าน

ฝ่ายคัดค้านโต้แย้งว่า ไอซ์แลนด์ได้รับประโยชน์ทางการค้าหลักจากตลาดเดียวผ่าน EEA อยู่แล้ว โดยไม่ต้องจ่ายต้นทุนทางการเมืองทั้งหมดของการเป็นสมาชิก พวกเขากังวลเรื่องการต้องสมทบงบประมาณ EU และการสูญเสียอิสระในการกำหนดกฎระเบียบกับนโยบายเศรษฐกิจ

อีกประเด็นคือ หากเข้าร่วม EU ไอซ์แลนด์จะไม่สามารถเจรจาข้อตกลงการค้าของตนเองได้อย่างอิสระ เพราะนโยบายการค้าต่างประเทศเป็นอำนาจของ EU

เกษตรกรกังวลว่าการนำเข้าสินค้าเกษตรจาก EU จะเพิ่มการแข่งขันและกดดันมาตรการคุ้มครองภายในประเทศ ความอ่อนไหวนี้เป็นส่วนหนึ่งที่อธิบายได้ว่า เหตุใดบทเกษตรกรรมจึงไม่เคยถูกเปิดในการเจรจารอบแรก

แต่ข้อคัดค้านที่มีน้ำหนักมากที่สุดคือ ประมง ทรัพยากรประมงมีทั้งความสำคัญทางเศรษฐกิจและความหมายเชิงอธิปไตย ฝ่ายคัดค้านเกรงว่านโยบาย CFP จะทำให้การกำหนดโควตาและเงื่อนไขการเข้าถึงน่านน้ำต้องอยู่ภายใต้กรอบของ EU แทนที่จะเป็นการควบคุมโดยไอซ์แลนด์เอง

ทำไม “ปลาแมกเคอเรล” จึงกลายเป็นสัญลักษณ์ของข้อพิพาท

ปลาแมกเคอเรลกลายเป็นคำย่อของความเสี่ยงจากการเข้าร่วม EU เมื่อการกระจายตัวของฝูงปลาเปลี่ยนแปลงและเกิดข้อพิพาทเรื่องโควตา ประเด็นนี้จึงกลายเป็นหนึ่งในหัวข้อขัดแย้งระหว่างไอซ์แลนด์กับ EU ในกระบวนการเจรจาครั้งก่อน

ฝ่ายคัดค้านกลัวว่าเรือประมงจากประเทศ EU จะเข้าถึงน่านน้ำไอซ์แลนด์ได้ และส่วนแบ่งการจับปลาที่ไอซ์แลนด์กำหนดเองอาจถูกจำกัดด้วย CFP ส่วนฝ่ายสนับสนุนตอบว่า การเจรจาอาจนำไปสู่มาตรการเปลี่ยนผ่านหรือเงื่อนไขเฉพาะสำหรับไอซ์แลนด์ได้ แต่เรื่องนี้ยังเป็นเป้าหมายในการต่อรอง ไม่ใช่หลักประกัน

รัฐบาลไอซ์แลนด์พยายามประกาศจุดยืนให้ชัดเจน โดยรัฐมนตรีต่างประเทศ Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir ระบุว่า ไอซ์แลนด์จะเรียกร้อง “อำนาจอธิปไตยเหนือการประมงทั้งหมด” ในข้อตกลงใดก็ตาม

ท่าทีของรัฐบาลไอซ์แลนด์และบรัสเซลส์

รัฐบาลไอซ์แลนด์นำเสนอการลงคะแนนครั้งนี้ว่าเป็นกระบวนการประชาธิปไตยสองขั้นตอน คือ ขออำนาจจากประชาชนเพื่อเปิดการเจรจาในตอนนี้ แล้วนำข้อตกลงเข้าเป็นสมาชิกที่เสร็จสมบูรณ์กลับมาให้ประชาชนลงมติอีกครั้ง

เจ้าหน้าที่ฝ่ายสนับสนุน EU ย้ำว่า การลงคะแนน “ใช่” ไม่ใช่การตัดสินใจที่ย้อนกลับไม่ได้ว่าจะเข้าร่วม EU ขณะที่ฝ่ายคัดค้านมองว่า การรื้อฟื้นการเจรจาจะสร้างแรงส่งทางการเมือง และทำให้ผลประโยชน์สำคัญของชาติถูกนำเข้าสู่โต๊ะต่อรอง

Marta Kos กรรมาธิการยุโรปด้านการขยายสมาชิกภาพ ระบุว่าอาจพบ “ทางออกเชิงสร้างสรรค์” สำหรับประเด็นประมงระหว่างการเจรจาเข้าเป็นสมาชิก แต่ยังไม่ได้ให้คำมั่นล่วงหน้าว่า EU จะยอมรับข้อเรียกร้องของไอซ์แลนด์

บรัสเซลส์ยังวางท่าทีระมัดระวังและพยายามไม่ให้ดูเหมือนเข้าไปแทรกแซงการลงประชามติ แต่เจ้าหน้าที่ EU มองว่าหากไอซ์แลนด์ลงคะแนนเห็นชอบ ผลลัพธ์ดังกล่าวอาจเป็นความสำเร็จด้านการขยายสมาชิกภาพที่มีคุณค่า ในช่วงที่การขยาย EU ในภูมิภาคอื่นเผชิญความยากลำบาก

ท้ายที่สุด คำถามในวันที่ 29 สิงหาคมจึงไม่ใช่เพียง “ไอซ์แลนด์จะเข้ายุโรปหรือไม่” แต่คือ “ไอซ์แลนด์พร้อมเปิดการเจรจาเพื่อค้นหาเงื่อนไขที่ยอมรับได้หรือยัง” และคำตอบสุดท้ายอาจขึ้นอยู่กับว่าประเทศจะรักษาการควบคุมทรัพยากรประมง อิสระทางเศรษฐกิจ และอำนาจตัดสินใจของตนเองไว้ได้มากเพียงใด