OECD Pillar Two ปีแรก: เก็บภาษีเพิ่ม 79-109 พันล้านยูโร ต่ำกว่าเป้า แต่ไม่กระทบการลงทุน-งาน

OECD Pillar Two ปีแรก (2567): เก็บภาษีเพิ่ม 79–109 พันล้านยูโร ต่ำกว่าคาดการณ์ แต่ไร้ผลกระทบด้านลบ

องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) เปิดเผยว่า ภาษีขั้นต่ำโลก (Pillar Two) ซึ่งเก็บอัตรา 15% จากบริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ สามารถสร้างรายได้เพิ่มเติมให้กับประเทศต่างๆ ที่นำกฎหมายนี้มาบังคับใช้ในช่วงปีแรก (ค.ศ. 2024) อยู่ที่ประมาณ 79,000–109,000 ล้านยูโร (ประมาณ 86,000–124,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ)

ตัวเลขนี้ต่ำกว่าการคาดการณ์ระยะยาวของ OECD ที่เคยประเมินไว้ว่าจะเก็บเพิ่มเติมได้ปีละ 155,000–192,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ แต่ถึงกระนั้น การปฏิรูปนี้ก็ประสบความสำเร็จในเป้าหมายสำคัญนั่นคือการเพิ่มรายได้โดยไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อตลาดแรงงานหรือการลงทุน

รายได้ที่เก็บได้เทียบกับที่ OECD คาดการณ์

ประเทศที่นำภาษีขั้นต่ำ 15% สำหรับบริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่มาบังคับใช้ สามารถเก็บรายได้ภาษีนิติบุคคลเพิ่มเติมในปี 2567 ได้ประมาณ 79,000–109,000 ล้านยูโร ซึ่งต่ำกว่าการคาดการณ์ก่อนหน้านี้ของ OECD ที่ว่าการดำเนินการอย่างเต็มรูปแบบจะสร้างรายได้ทั่วโลกปีละ 155,000–192,000 ล้านดอลลาร์ (เพิ่มขึ้น 6.5–8.1% ของรายได้ภาษีนิติบุคคลทั่วโลก)

การประเมินผลกระทบทางเศรษฐกิจของ OECD ในเดือนมกราคม 2567 เคยประมาณการว่ากฎนี้จะลดกำไรที่ถูกเสียภาษีต่ำลงได้ประมาณ 80% แต่ในทางปฏิบัติ รายได้ที่เก็บได้จริงกลับต่ำกว่าคาด

สาเหตุที่รายได้ต่ำกว่าคาดการณ์

ช่องว่างระหว่างรายได้ปีแรกกับประมาณการระยะยาวมีสาเหตุจากหลายปัจจัย:

การบังคับใช้แบบค่อยเป็นค่อยไปและไม่ครบทุกประเทศ: ประเทศต่างๆ ที่ตกลงรับ Pillar Two ไม่ได้ออกกฎหมายให้ทันวันที่ 1 มกราคม 2567 ทั้งหมด โดยในช่วงต้นปี 2567 มีเพียงประมาณ 45–55 ประเทศเท่านั้นที่ดำเนินการขั้นตอนที่เป็นรูปธรรม

มาตรการยกเว้นชั่วคราว (Transitional Safe Harbors) และการยกเว้นตามฐานธุรกิจ (Substance-Based Income Exclusion: กฎเหล่านี้ยกเว้นบริษัทข้ามชาติหลายแห่งไม่ต้องเสียภาษีส่วนเพิ่มในปีแรก ส่งผลให้รายได้ภาษีที่เก็บได้จริงลดลงอย่างมาก การศึกษาของ Deloitte เกี่ยวกับบริษัทจดทะเบียน 50 อันดับแรกของสวิสเซอร์แลนด์พบว่าบริษัทส่วนใหญ่ไม่ต้องเสียภาษีเพิ่ม ขอบคุณมาตรการยกเว้นชั่วคราว โดยภาษีเพิ่มเติมกว่า 75% มาจากบริษัทเพียงแห่งเดียว

สหรัฐฯ ไม่ได้เข้าร่วม: สหรัฐอเมริกาซึ่งเป็นที่ตั้งของบริษัทข้ามชาติที่ใหญ่ที่สุดในโลก ไม่ได้นำ Pillar Two มาใช้ แต่กลับเจรจาต่อรองเพื่อให้ได้ 'Side-by-Side Safe Harbor' ซึ่งทำให้ระบบภาษีของสหรัฐฯ ถือว่าสอดคล้องกับ Pillar Two ส่งผลให้บริษัทสัญชาติอเมริกันได้รับการยกเว้นไม่ต้องเสียภาษีส่วนเพิ่มจากต่างประเทศ

การปรับเปลี่ยนโครงสร้างก่อนบังคับใช้: บริษัทหลายแห่งปรับโครงสร้างการดำเนินงานหรือวางแผนภาษีเพื่อให้อัตราภาษีที่แท้จริง (Effective Tax Rate) เข้าใกล้ 15% มากขึ้น ซึ่งช่วยลดจำนวนกำไรที่จะถูกเก็บภาษีส่วนเพิ่มในปีแรก

ผลกระทบต่อการลงทุนและการจ้างงาน

ไม่มีผลกระทบเชิงลบที่วัดได้: OECD พบหลักฐานเพียงเล็กน้อยว่า Pillar Two ทำให้เกิดการสูญเสียงานหรือการลดลงของการลงทุนทางธุรกิจในประเทศที่นำกฎหมายนี้มาใช้ การเพิ่มขึ้นของรายได้ภาษีไม่ได้มาพร้อมกับ 'การแข่งขันลดอัตราภาษีนิติบุคคล' ที่นักวิจารณ์เคยเตือนว่าจะทำให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจชะลอตัว

ลดการโยกย้ายกำไร: OECD ประเมินว่าภาษีขั้นต่ำนี้จะลดกำไรที่ถูกโยกย้ายไปต่างประเทศได้ประมาณครึ่งหนึ่ง และลดความแตกต่างของอัตราภาษีระหว่างศูนย์กลางการลงทุนกับประเทศอื่นๆ รายงานของ OECD ในเดือนมกราคม 2567 ประเมินว่าภาษีนี้จะลดกำไรที่ถูกเสียภาษีต่ำลงได้ประมาณ 80% จากค่าเฉลี่ย 2,143 พันล้านดอลลาร์ (ระหว่างปี 2560-2563) เหลือเพียง 653 พันล้านดอลลาร์

สถานะการนำไปใช้ในประเทศต่างๆ

มีการนำไปใช้อย่างกว้างขวางแต่ไม่พร้อมเพรียงกัน: กว่า 140 ประเทศใน OECD/G20 Inclusive Framework ได้ตกลงรับหลักการ Pillar Two ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปนำกฎนี้มาบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2567 ส่วนประเทศเศรษฐกิจใหญ่อื่นๆ เช่น ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย เกาหลีใต้ สหราชอาณาจักร แคนาดา และอื่นๆ ก็ออกกฎหมายในช่วงปี 2567 เช่นกัน

ในต้นปี 2567 มีประมาณ 45–55 ประเทศที่ดำเนินการบังคับใช้ Pillar Two หรืออยู่ในขั้นตอนขั้นสูง อย่างไรก็ตาม การนำไปใช้ในบางภูมิภาคนั้นช้ากว่าที่คาด โดยเมื่อต้นปี 2567 มีเพียง 21 ประเทศในยุโรปและ 4 ประเทศนอกยุโรปเท่านั้นที่ประกาศใช้กฎหมายอย่างสมบูรณ์

จุดยืนของสหรัฐอเมริกา

ไม่นำ Pillar Two มาใช้และคัดค้านอย่างแข็งขัน: สหรัฐฯ ไม่ได้นำ Pillar Two มาใช้ โดยประธานาธิบดีทรัมป์ได้ออกคำสั่งฝ่ายบริหารตั้งแต่ในวันแรกของวาระที่สอง โดยระบุว่าข้อตกลง OECD 'ไม่มีผลบังคับใช้' สำหรับสหรัฐฯ รัฐสภาสหรัฐฯ มีท่าทีคัดค้านอย่างแข็งขัน อนึ่ง พระราชบัญญัติลดภาษีและการจ้างงาน (Tax Cuts and Jobs Act) ปี 2560 ได้บังคับใช้ภาษีขั้นต่ำกับรายได้ในต่างประเทศ (GILTI) ซึ่งเป็นต้นแบบให้กับการออกแบบ Pillar Two ในบางส่วน

ได้ Safe Harbor พิเศษ: ในช่วงต้นปี 2569 กระทรวงการคลังสหรัฐฯ ได้บรรลุข้อตกลงกับ Inclusive Framework เพื่อสร้าง 'Side-by-Side Safe Harbor' ซึ่งทำให้ระบบภาษีสหรัฐฯ ถือว่าสอดคล้องกับ Pillar Two และยกเว้นบริษัทข้ามชาติสัญชาติอเมริกันจากภาษีส่วนเพิ่มของต่างประเทศ ปัจจุบัน สหรัฐฯ เป็นประเทศเดียวที่ถูกบันทึกใน OECD Central Record ว่ามีระบบที่เข้าเกณฑ์สำหรับ safe harbor นี้

ความไม่แน่นอนและข้อจำกัด

ตัวเลขรายได้ในปีแรก (79,000–109,000 ล้านยูโร) เป็นการประมาณการเบื้องต้นของ OECD ที่เผยแพร่ในเดือนกรกฎาคม 2569 ตัวเลขจริงอาจมีการปรับเปลี่ยนเมื่อประเทศต่างๆ ยื่นข้อมูลที่สมบูรณ์ ช่องว่างระหว่างรายได้ปีแรกและประมาณการอาจลดลงเมื่อประเทศต่างๆ นำกฎหมาย Domestic Minimum Top-up Tax มาใช้มากขึ้น และเมื่อมาตรการยกเว้นชั่วคราวสิ้นสุดลง โดย OECD ระบุว่าภาษีขั้นต่ำนี้คาดว่าจะมีผลกระทบมากขึ้นหลังจากกฎ Safe Harbor ชั่วคราวหมดอายุหลังจากปี 2569