แผนรื้อกำแพงธนาคารข้ามพรมแดนของอียู: มหาอำนาจเศรษฐกิจยุโรปเดินเครื่องเต็มสูบ

แรงผลักดันที่ประสานงานกันโดยกลุ่มประเทศเศรษฐกิจขนาดใหญ่สุดของยุโรปกำลังปรับเปลี่ยนภูมิทัศน์ของกฎระเบียบสำหรับธนาคารข้ามพรมแดน สิ่งที่เริ่มต้นจากความหงุดหงิดใจต่อกฎเกณฑ์ระดับชาติที่แตกกระจาย ได้พัฒนาไปสู่การรณรงค์ในหลายแนวรบเพื่อทำให้ สหภาพธนาคาร (Banking Union) เสร็จสมบูรณ์ ลดทอนกฎระเบียบด้านความรอบคอบให้เรียบง่ายขึ้น และปลดปล่อยเงินทุนจำนวนมหาศาลที่ถูกกักขังอยู่ในบริษัทย่อย แรงผลักดันนี้ซึ่งนำโดยฝรั่งเศส อิตาลี สเปน และเยอรมนี ได้ก่อให้เกิดข้อเสนอปฏิรูปที่เป็นรูปธรรมจากธนาคารกลางยุโรป (ECB), คณะกรรมการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินแห่งยุโรป (SRB) และคณะกรรมาธิการยุโรปแล้ว และกำลังเร่งเครื่องขึ้นเรื่อยๆ

บทความนี้จะอธิบายถึงการปฏิรูปหลักๆ ที่อยู่บนโต๊ะเจรจา วิกฤตความสามารถในการแข่งขันที่เป็นตัวขับเคลื่อน และแผน กองทุนประกันเงินฝากยุโรป (EDIS) ที่หยุดชะงักมานานแต่กำลังกลับมาเป็นประเด็นอีกครั้ง

ชนวนเหตุ: จดหมายจากผู้ว่าการฯ ที่เปลี่ยนทิศทางวาระการประชุม

จุดเริ่มต้นของเฟสใหม่ในการขับเคลื่อนเพื่อลดความซับซ้อนนี้สามารถย้อนกลับไปได้ถึงเดือนกุมภาพันธ์ 2025 เมื่อผู้ว่าการธนาคารกลางของเยอรมนี ฝรั่งเศส อิตาลี และสเปน ได้ร่วมกันส่งจดหมายถึงคณะกรรมาธิการยุโรป จดหมายดังกล่าวเรียกร้องให้มีการ “วิเคราะห์อย่างครอบคลุม” ต่อกฎระเบียบที่กลายเป็น “ความซับซ้อนเกินความจำเป็น” และชี้ว่าภาระทางกฎระเบียบกำลังบั่นทอนความสามารถของธนาคารยุโรปในการแข่งขันกับคู่แข่งระดับนานาชาติ

พวกเขามีความระมัดระวังอย่างมากในการวางกรอบคำขอว่าเป็นการ ลดความซับซ้อน ไม่ใช่การลดกฎระเบียบ จดหมายระบุอย่างชัดเจนว่าการทบทวนนี้ควรทำให้เกิด “สนามแข่งขันที่เท่าเทียมกับเขตอำนาจศาลหลักอื่นๆ” ในขณะที่ยังคงรักษาความเข้มแข็งของภาคธนาคารไว้ ความแตกต่างนี้เป็นจุดวิกฤต พวกผู้ว่าการฯ ต้องการให้มีอุปสรรคน้อยลงสำหรับกิจกรรมข้ามพรมแดน ไม่ใช่การผ่อนคลายมาตรฐานความปลอดภัย

จดหมายฉบับนี้จุดชนวนให้เกิดการตอบสนองจากสถาบันในทันทีสองประการ หนึ่ง, คณะกรรมาธิการยุโรปประกาศว่าจะดำเนินการทบทวนกฎเกณฑ์ธนาคารของอียูในวงกว้าง โดยคาดว่าจะรายงานผลในปี 2026 สอง, คณะกรรมการบริหารของ ECB ได้จัดตั้ง คณะทำงานระดับสูงด้านการลดความซับซ้อน (HLTF) ขึ้น โดยมีรองประธาน ECB นายหลุยส์ เดอ กินดอส เป็นประธาน และประกอบด้วยผู้ว่าการธนาคารกลางจากฝรั่งเศส เยอรมนี อิตาลี เอสโตเนีย และฟินแลนด์

ปัญหาความสามารถในการแข่งขัน: เงินทุนที่ถูกกักขังและตลาดที่แตกกระจาย

ความหงุดหงิดใจของผู้ว่าการฯ มีรากฐานมาจากความผิดปกติที่วัดผลได้ จากการวิเคราะห์ของอุตสาหกรรมที่ถูกอ้างถึงในการอภิปรายเรื่องการปฏิรูปสหภาพธนาคาร เงินทุนและสภาพคล่องกว่า 225,000 ล้านยูโร และ 250,000 ล้านยูโร ตามลำดับยังคงถูกกักขังอยู่ในบริษัทย่อยของกลุ่มธนาคารในอียู เนื่องจากไม่มีการยกเว้นกฎเกณฑ์ข้ามพรมแดน วิธีการกำกับดูแลแบบแบ่งตามเขตแดนทำให้เงินทุนและสภาพคล่องไม่สามารถไหลเวียนได้อย่างเสรีภายในกลุ่มธนาคารเดียวที่ดำเนินการข้ามหลายประเทศสมาชิก

การปรึกษาหารือแบบเจาะจงเป้าหมายของคณะกรรมาธิการยุโรปเกี่ยวกับความสามารถในการแข่งขันของภาคธนาคาร ซึ่งเริ่มต้นขึ้นเพื่อตอบสนองต่อแรงกดดันจากผู้ว่าการฯ ได้ระบุอุปสรรคไว้สามประเภท :

1. สหภาพธนาคารที่ไม่สมบูรณ์ การไม่มีกองทุนประกันเงินฝากยุโรป (EDIS) และกลไกการจัดการสภาพคล่องในระหว่างการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน หมายความว่าสหภาพธนาคารยังคงมีโครงสร้างที่ไม่เสร็จสมบูรณ์
2. อุปสรรคที่ไม่ใช่กฎระเบียบด้านความรอบคอบ ความแตกต่างของกฎหมายล้มละลาย กฎหมายบริษัท กฎการคุ้มครองนักลงทุน กฎหมายแรงงาน กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค และการจัดเก็บภาษี สร้างภาพปะติดปะต่อที่ทำให้การดำเนินงานข้ามพรมแดนมีค่าใช้จ่ายสูงและซับซ้อน
3. การปิดล้อมเชิงกฎระเบียบ (Regulatory ring-fencing) การใช้ดุลยพินิจของแต่ละประเทศ, เครื่องมือทางนโยบายมหภาคที่แบ่งตามเขตแดน และการจัดการสนับสนุนทางการเงินภายในกลุ่มที่ไร้ประสิทธิภาพ ขัดขวางไม่ให้ธนาคารสามารถดำเนินงานเป็นหน่วยงานเดียวกันได้

ผลการปรึกษาหารือสรุปว่าธนาคารในอียูเผชิญอุปสรรคในการใช้ประโยชน์จากตลาดเดียว ซึ่งรวมถึงปัจจัยดั้งเดิม เช่น ภาษา วัฒนธรรม และความชอบภายในประเทศ เป้าหมายสูงสุดที่ได้รับการรับรองจากรัฐสภายุโรป คือการสร้าง เขตอำนาจศาลเดียว สำหรับธนาคารข้ามพรมแดน ที่ “มองไม่เห็นเส้นแบ่งพรมแดนของประเทศ” จากมุมมองด้านกฎระเบียบ การกำกับดูแล และการจัดการวิกฤต

ข้อเสนอการปฏิรูปที่เป็นรูปธรรมบนโต๊ะเจรจา

หลายหน่วยงานของอียูได้เผยแพร่ข้อเสนอการปฏิรูปที่เป็นรูปธรรมแล้ว ต่อไปนี้คือข้อเสนอที่สำคัญที่สุด

1. กรอบความรอบคอบที่เรียบง่ายขึ้น

ในเดือนธันวาคม 2025 คณะกรรมการบริหารของ ECB ได้ให้การรับรองข้อเสนอแนะจากคณะทำงานระดับสูงฯ เป้าหมายคือการลดจำนวนองค์ประกอบในกรอบการคำนวณสินทรัพย์เสี่ยงและอัตราส่วนเลเวอเรจ, นำเสนอระบบความรอบคอบที่เรียบง่ายขึ้นอย่างมีนัยสำคัญสำหรับธนาคารขนาดเล็ก และกำหนดกลไกการกำกับดูแลในระดับยุโรปที่มองภาพรวมของระดับเงินทุนโดยรวม

ข้อเสนอแนะเฉพาะรวมถึง :

• ขยายขอบเขตการใช้หลัก ความได้สัดส่วน (proportionality) ภายใต้ระบบสำหรับสถาบันขนาดเล็กและไม่ซับซ้อน (SNCI) ที่มีอยู่เดิม
• ใช้มาตรการทางนโยบายมหภาคแบบตอบแทนโดยอัตโนมัติจนถึงระดับที่กำหนดไว้ ควบคู่ไปกับการบังคับใช้ที่เป็นมาตรฐานมากขึ้น
• ปรับจุดเน้นของกฎระเบียบความรอบคอบของอียูใหม่ เพื่อให้ความสำคัญกับความชัดเจนและความสม่ำเสมอ

2. ขจัดอุปสรรคการควบรวมกิจการข้ามพรมแดน

คณะกรรมการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินแห่งยุโรป (SRB) ได้เสนอให้มีการแก้ไขกฎการแทรกแซงทางจุลภาคและการจัดการวิกฤตอย่างตรงจุด โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมการควบรวมกิจการ (M&A) ข้ามพรมแดน กรอบของ SRB ถูกควบคุมโดยหลักการสามประการ :

• แนวทางโดยปริยายสำหรับการลดข้อกำหนดด้านความรอบคอบที่ใช้กับบริษัทย่อย ควบคู่กับการยกเลิกข้อจำกัดในการทำธุรกรรมการเงินภายในกลุ่ม (intragroup exposures)
• การปฏิบัติที่แตกต่างสำหรับกลุ่มธนาคารข้ามพรมแดนที่มีคุณสมบัติตรงตามเกณฑ์ด้านโครงสร้างและความรอบคอบ
• สถาปัตยกรรมทางกฎระเบียบที่เสริมความแข็งแกร่งด้านเงินทุนและขีดความสามารถในการระดมทุนของธนาคาร ไปพร้อมๆ กับการยกระดับการบูรณาการทางการเงิน

รัฐสภายุโรปได้ให้การสนับสนุนแนวทางนี้ด้วยการเรียกร้องให้มีกฎหมายที่ปฏิบัติต่อการธนาคารข้ามพรมแดน “ในระดับเดียวกับการธนาคารภายในประเทศ” และสนับสนุนการทำงานร่วมกันภายในของกลุ่มธนาคารขนาดใหญ่

3. แนวคิด 'เขตอำนาจศาลเดียว'

ในการตอบสนองต่อการปรึกษาหารือของคณะกรรมาธิการยุโรปเมื่อเดือนเมษายน 2026 คณะกรรมการบริหารของ ECB เรียกร้องให้เขตยูโรโซนทำหน้าที่ “เสมือนเป็นเขตอำนาจศาลเดียวในแง่ของกฎระเบียบทางการเงิน” ข้อเสนอนี้ซึ่งได้รับการรับรองจากธนาคารกลางทั้งหมดในยูโรโซน จะทำให้เงินทุนและสภาพคล่องสามารถไหลเวียนได้อย่างเสรีภายในกลุ่มธนาคารข้ามพรมแดน

นอกจากนี้ ที่ประชุมยังได้เรียกร้องอย่างชัดเจนให้มีความคืบหน้าแบบสอดประสานกันในทุกองค์ประกอบของสหภาพธนาคาร รวมถึงขั้นตอนที่เป็นรูปธรรมเพื่อมุ่งสู่ EDIS “พร้อมด้วยตารางเวลาการดำเนินงานที่ชัดเจน” พร้อมๆ ไปกับการเชื่อมตลาดทุนให้ลึกซึ้งยิ่งขึ้นผ่านสหภาพการออมและการลงทุน

4. โครงสร้างพื้นฐานทางการเงินและการชำระเงิน

วาระการลดความซับซ้อนของ ECB ขยายขอบเขตไปไกลกว่ากฎระเบียบความรอบคอบ สู่โครงสร้างพื้นฐานทางการเงินที่ธนาคารดำเนินการอยู่ ซึ่งรวมถึงระบบการชำระเงินข้ามพรมแดนด้วย ในอีกทางหนึ่ง องค์กรกำกับดูแลธนาคารแห่งยุโรป (EBA) ได้ระบุถึงอุปสรรคต่อการให้บริการธนาคารและการชำระเงินข้ามพรมแดน โดยเรียกร้องให้มีการปรับปรุงการสื่อสารของคณะกรรมาธิการในปี 1997 ว่าด้วยเสรีภาพในการให้บริการ เพื่อให้สอดคล้องกับพัฒนาการทางเทคโนโลยี

EDIS: เสาหลักที่สามหวนคืนสู่วาระการประชุม

กองทุนประกันเงินฝากยุโรป (EDIS) ถูกเสนอครั้งแรกโดยคณะกรรมาธิการในเดือนพฤศจิกายน 2015 ในฐานะเสาหลักที่สามของสหภาพธนาคาร ต่อจากกลไกกำกับดูแลเดียว (SSM) และกลไกการแก้ไขปัญหาเดียว (SRM) ข้อเสนอเดิมวางแผนการสร้างเป็นสามระยะในเวลาแปดปี :

1. การรับประกันภัยต่อ (Re-insurance) (จนถึงปี 2020): EDIS จะให้ความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องและดูดซับส่วนหนึ่งของการขาดทุนของกองทุนประกันเงินฝากแห่งชาติ
2. การรับประกันภัยร่วม (Co-insurance) (จนถึงปี 2024): EDIS จะร่วมรับผิดชอบการขาดทุนกับกองทุนแห่งชาติ โดยสัดส่วนของยุโรปจะค่อยๆ เพิ่มขึ้น
3. การประกันภัยเต็มรูปแบบ (Full insurance): กองทุนประกันเงินฝากแห่งยุโรปจะเป็นผู้รับผิดชอบการจ่ายเงินคืนผู้ฝากเงินทั้งหมด

EDIS หยุดชะงักทางการเมืองมาหลายปี จดหมายของผู้ว่าการฯ และคณะทำงานของ ECB ได้รื้อฟื้นเรื่องนี้ขึ้นมาอีกครั้งในฐานะข้อเรียกร้องหลัก การตอบสนองของระบบยูโรต่อการปรึกษาหารือของคณะกรรมาธิการในเดือนเมษายน 2026 เรียกร้องให้มี “ขั้นตอนที่เป็นรูปธรรมเพื่อมุ่งสู่การทำให้กองทุนประกันเงินฝากยุโรป (EDIS) เสร็จสมบูรณ์ พร้อมด้วยตารางเวลาที่ชัดเจน” คณะทำงานของสภายุโรปกำลังทบทวนข้อเสนอนี้อย่างต่อเนื่อง

การรื้อฟื้น EDIS ไม่ใช่แค่การจัดระเบียบสถาบันเท่านั้น ผู้สนับสนุนให้เหตุผลว่า มันจะทำลาย “วงจรล่มสลาย (doom loop)” ระหว่างหนี้ของภาครัฐและธนาคาร โดยการลดความเชื่อมโยงระหว่างสุขภาพทางการคลังของประเทศกับการคุ้มครองเงินฝาก ซึ่งจะส่งมอบตลาดธนาคารที่ผสานรวมกันอย่างแท้จริง

แนวร่วมที่กว้างขึ้น: จากสี่ประเทศเป็นหก

ในขณะที่แรงผลักดันในการลดความซับซ้อนเริ่มต้นมาจากผู้ว่าการธนาคารกลางของเยอรมนี ฝรั่งเศส อิตาลี และสเปน แนวร่วมทางการเมืองได้ขยายออกไปแล้ว รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังของสี่ประเทศนี้ รวมกับเนเธอร์แลนด์และโปแลนด์ ซึ่งถูกเรียกอย่างไม่เป็นทางการว่า “E6” ได้ออกจดหมายร่วมหลายฉบับเพื่อผลักดันให้เกิดการบูรณาการทางการเงินที่เร็วขึ้น

ในเดือนมีนาคม 2026 กลุ่ม E6 ได้เรียกร้องให้อียูตกลงภายในฤดูร้อนนั้นเกี่ยวกับข้อเสนอเพื่อเสริมสร้างการกำกับดูแลโครงสร้างพื้นฐานของตลาดการเงินและปรับปรุงการดำเนินงานข้ามพรมแดน ภายในเดือนพฤษภาคม 2026 พวกเขาให้รายละเอียดประเด็นสำคัญหกประการสำหรับชุดกฎหมาย Markets in Financial Instruments Regulation (MiFIR) และ Markets in Financial Instruments Directive (MiFID) รวมถึงการจัดจำหน่ายกองทุนข้ามพรมแดน ระบบข้อมูลการซื้อขายแบบรวม (consolidated tape) และการกำกับดูแลแบบรวมศูนย์ของโครงสร้างพื้นฐานตลาดที่เป็นระบบภายใต้ ESMA

การขยายตัวจากความคิดริเริ่มของผู้ว่าการธนาคารกลางไปสู่แนวร่วมของรัฐมนตรีคลังส่งสัญญาณว่าการอภิปรายได้ย้ายจากกฎระเบียบทางเทคนิคไปสู่การเป็นวาระสำคัญทางการเมืองแล้ว

สิ่งที่แหล่งข้อมูลยังไม่แสดง

เอกสารที่มีอยู่ไม่ได้ให้ข้อมูลทางการคลังหรืออัตราเงินเฟ้อที่เฉพาะเจาะจงสำหรับฝรั่งเศส อิตาลี และสเปน ที่เชื่อมโยงแรงกดดันทางเศรษฐกิจภายในประเทศของพวกเขาเข้ากับแรงผลักดันด้านธนาคารข้ามพรมแดนโดยตรง อย่างไรก็ตาม การวางกรอบของการปฏิรูป—ในเรื่องความสามารถในการแข่งขัน ขีดความสามารถด้านเงินทุนและการระดมทุน และความสามารถของธนาคารในการสนับสนุนเศรษฐกิจที่แท้จริง—บ่งชี้ว่าแรงจูงใจเบื้องหลังคือ การเติบโตทางเศรษฐกิจ มากกว่าความจำเป็นทางการคลังในทันที

จดหมายของผู้ว่าการฯ มุ่งเน้นไปที่ความสามารถในการแข่งขันกับผู้เล่นระดับโลก ไม่ใช่แรงกดดันด้านงบประมาณภายในประเทศ และการตอบสนองในระดับอียูก็เน้นย้ำเรื่องการบูรณาการตลาดและการลดความซับซ้อน ไม่ใช่การปล่อยให้เงื่อนไขสินเชื่อหละหลวม หลักฐานที่มีอยู่ไม่สนับสนุนการลากเส้นเชื่อมโยงเชิงสาเหตุโดยตรงจากระดับหนี้หรือเงินเฟ้อของประเทศไปสู่ข้อเสนอด้านกฎระเบียบที่เฉพาะเจาะจง

เส้นทางข้างหน้า

วาระของแนวร่วมกำลังเคลื่อนที่ไปในหลายเส้นทางพร้อมกัน: ข้อเสนอแนะของคณะทำงาน ECB กำลังถูกนำไปปฏิบัติ, การทบทวนความสามารถในการแข่งขันของคณะกรรมาธิการอยู่ระหว่างดำเนินการ และ EDIS กลับเข้าสู่การอภิปรายของคณะทำงานของสภาเป็นครั้งแรกในรอบหลายปี การผลักดันคู่ขนานของกลุ่ม E6 ในเรื่องการบูรณาการตลาดทุนและการกำกับดูแลแบบรวมศูนย์ภายใต้ ESMA บ่งชี้ว่าความทะเยอทะยานนี้ขยายไปไกลกว่าภาคธนาคาร สู่สถาปัตยกรรมของการเงินยุโรปเอง

สิ่งที่ยังคลุมเครือคือฉันทามติทางการเมืองจะคงอยู่ต่อไปได้หรือไม่ เมื่อตารางเวลา EDIS ที่เป็นรูปธรรมและกลไกการแบ่งปันความเสียหายข้ามพรมแดนถูกนำมาเจรจากัน การยืนกรานของผู้ว่าการฯ ที่ว่าการลดความซับซ้อนต้องไม่หมายถึงการลดกฎระเบียบ ได้รักษาแนวร่วมให้เป็นหนึ่งเดียวมาจนถึงตอนนี้ แต่เฟสที่ยากที่สุด—การเปลี่ยนหลักการให้เป็นกฎเกณฑ์ที่มีผลผูกพัน—เพิ่งจะเริ่มต้นขึ้นเท่านั้น

สำหรับตอนนี้ ทิศทางนั้นชัดเจน: ประเทศเศรษฐกิจที่ใหญ่ที่สุดของยุโรปได้ข้อสรุปว่าตลาดธนาคารที่แตกกระจายคือจุดอ่อนเชิงโครงสร้าง และพวกเขากำลังใช้เครื่องมือทางสถาบันทั้งหมดที่มีเพื่อซ่อมแซมมัน