ทำไมยุโรปจึงกำลังคิดใหม่เรื่องกฎธนาคาร ขณะที่สหรัฐฯ เดินหน้าผ่อนคลายกฎ

ยุโรปกำลังแข่งกับอะไร

ผู้บริหารธนาคารยุโรปกำลังกดดันกรุงบรัสเซลส์ให้เร่งปิดช่องว่างด้านการแข่งขันกับคู่แข่งจากสหรัฐฯ พวกเขามองว่า กฎระดับชาติที่แตกต่างกัน การรายงานข้อมูลซ้ำซ้อน และเงินทุนที่ถูกกักไว้ในบริษัทลูกของแต่ละประเทศ ทำให้ธนาคารยุโรปขยายขนาดได้ยาก จัดสรรทรัพยากรได้ไม่คล่องตัว และมีข้อจำกัดในการปล่อยสินเชื่อเพื่อสนับสนุนการลงทุนทั่วทั้งสหภาพยุโรป

คณะกรรมาธิการยุโรปตอบรับด้วยแผนงานด้านความสามารถในการแข่งขันที่เผยแพร่เมื่อวันที่ 17 กรกฎาคม 2026 แต่แผนนี้ยังไม่ใช่การยกเครื่องกฎทั้งหมดในทันที หากเป็นการกำหนดทิศทางสำหรับการลดความซ้ำซ้อนและเพิ่มการบูรณาการ โดยข้อถกเถียงที่ยากที่สุดคือ ยุโรปจะผ่อนคลายกฎได้มากเพียงใด โดยไม่ทำให้หลักประกันที่สร้างขึ้นหลังวิกฤตการเงินอ่อนแอลง

เหตุผลที่ผู้นำธนาคารต้องการให้เปลี่ยนกฎ

แม้ตลาดธนาคารยุโรปจะถูกออกแบบให้เป็นตลาดเดียว แต่ในทางปฏิบัติยังเผชิญกับแนวทางกำกับดูแลที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ อุปสรรคต่อการควบรวมกิจการข้ามพรมแดน และข้อจำกัดในการเคลื่อนย้ายเงินทุนกับสภาพคล่องระหว่างบริษัทลูกของกลุ่มธนาคาร

ผู้บริหารธนาคารระบุว่า โครงสร้างเช่นนี้ทำให้ธนาคารยุโรปไม่สามารถเก็บเกี่ยวประโยชน์จากการประหยัดต่อขนาดได้เทียบเท่าสถาบันการเงินขนาดใหญ่ของสหรัฐฯ สิ่งที่ภาคธนาคารคาดหวังคือ

• ลดต้นทุนการปฏิบัติตามกฎและการจัดทำรายงาน
• จัดสรรเงินทุนและสภาพคล่องทั่วสหภาพยุโรปได้มีประสิทธิภาพขึ้น
• เพิ่มความสามารถในการปล่อยสินเชื่อและลงทุน
• ยกระดับผลตอบแทนและมูลค่าหุ้นของธนาคาร
• เปิดทางให้เกิดการควบรวมกิจการข้ามพรมแดนและการแข่งขันด้านการจัดหาเงินทุนระหว่างประเทศมากขึ้น

คริสเตียน ซีวิง ประธานสมาคมธนาคารเยอรมนี สนับสนุนแผนของคณะกรรมาธิการยุโรป แต่เรียกร้องให้ดำเนินการเร็วขึ้นในประเด็นต่าง ๆ เช่น output floor การปฏิบัติต่อสินเชื่อเพื่อการค้า และการลงทุนด้านซอฟต์แวร์ ด้านสลาวอมิร์ ครูปา ประธานเจ้าหน้าที่บริหารของ Société Générale และประธานสหพันธ์ธนาคารยุโรป มองว่าแพ็กเกจนี้เป็นก้าวสำคัญในการแก้ปัญหาเงินทุนและสภาพคล่องที่ถูกกักไว้จากข้อกำหนดระดับชาติ

Ring-fencing คืออะไร

Ring-fencing หมายถึงการที่หน่วยงานกำกับดูแลของประเทศหนึ่งกำหนดให้บริษัทลูกของธนาคารต้องถือเงินทุนหรือสินทรัพย์สภาพคล่องไว้ภายในประเทศ แทนที่จะเปิดทางให้กลุ่มธนาคารนำทรัพยากรไปใช้ในจุดที่สร้างประโยชน์ได้มากกว่า

คณะกรรมาธิการยุโรประบุว่า หากผ่อนคลายข้อจำกัดดังกล่าว อาจทำให้สินทรัพย์สภาพคล่องราว 230,000 ล้านยูโรพร้อมนำไปใช้ภายในสหภาพยุโรปได้มีประสิทธิภาพขึ้น โดยยังต้องคงการคุ้มครองเศรษฐกิจท้องถิ่นและเสถียรภาพทางการเงินไว้

แผนของคณะกรรมาธิการยุโรปเสนออะไรบ้าง

เอกสารที่เผยแพร่เมื่อวันที่ 17 กรกฎาคมเป็นการวางทิศทางนโยบาย โดยคาดว่าจะมีข้อเสนอทางกฎหมายตามมาในไตรมาสแรกของปี 2027 ไม่ได้ทำให้การเปลี่ยนแปลงทั้งหมดมีผลทันที

ลดความซ้ำซ้อนของข้อกำหนดเงินทุน

คณะกรรมาธิการต้องการปรับโครงสร้างกรอบเงินทุนให้เป็นระบบมากขึ้น และตัดข้อกำหนดที่ทับซ้อนกัน หนึ่งในข้อเสนอที่ระบุไว้คือการยกเลิกข้อกำหนดอัตราส่วนเงินกู้ต่อเงินทุนในส่วนของ Pillar 2 เมื่อข้อกำหนดดังกล่าวซ้ำกับกรอบอัตราส่วนเงินกู้ต่อเงินทุนที่มีอยู่แล้ว

คณะกรรมาธิการยังจะทบทวนการนำมาตรฐาน Basel III บางส่วนมาใช้ในสหภาพยุโรป รวมถึง output floor ซึ่งเป็นกฎที่จำกัดว่าการใช้แบบจำลองความเสี่ยงภายในของธนาคารจะลดสินทรัพย์เสี่ยงและข้อกำหนดเงินทุนลงได้มากเพียงใดเมื่อเทียบกับวิธีมาตรฐาน

อย่างไรก็ตาม สัญญาณจากบรัสเซลส์คือการทบทวนหรือปฏิรูปกฎดังกล่าว ไม่ใช่การยืนยันว่าจะยกเลิกทั้งหมด

ลดภาระรายงานและการกำกับดูแลที่ซ้ำซ้อน

แพ็กเกจนี้มุ่งลดหน้าที่รายงานข้อมูลที่ทับซ้อนกัน และผลักดันกระบวนการที่ได้สัดส่วน เป็นมาตรฐานเดียวกัน และใช้ระบบดิจิทัลมากขึ้น ภาระที่ถูกอ้างถึงในการอภิปรายอยู่ที่ประมาณ 11,200 ล้านยูโรต่อปี

การลดเอกสารอาจช่วยลดต้นทุนการดำเนินงาน แต่ประสิทธิผลของการปฏิรูปจะขึ้นอยู่กับว่า ระบบใหม่ลดความซ้ำซ้อนจริงหรือเพียงย้ายเอกสารไปอยู่ในระบบชุดใหม่ที่ยังทับซ้อนกันเหมือนเดิม

จำกัดการเพิ่มกฎเฉพาะประเทศ หรือ “gold-plating”

คำว่า gold-plating หมายถึงการที่หน่วยงานของประเทศสมาชิกเพิ่มข้อกำหนดหรือข้อจำกัดเกินกว่ามาตรฐานกลางของสหภาพยุโรป

คณะกรรมาธิการต้องการลดความแตกต่างเหล่านี้ เพื่อให้ “กฎชุดเดียว” ของสหภาพยุโรปทำงานใกล้เคียงกับระบบเดียวจริง ๆ มากกว่าจะกลายเป็นกฎ 27 รูปแบบที่แตกต่างกัน

เปิดทางให้เงินทุนและสภาพคล่องเคลื่อนย้ายได้เสรีขึ้น

ข้อเสนออีกด้านคือการทำให้กลุ่มธนาคารข้ามพรมแดนสามารถนำเงินทุนส่วนเกินและสภาพคล่องไปใช้ในประเทศอื่นภายในสหภาพยุโรปได้ง่ายขึ้น เป้าหมายคือการเคลื่อนทรัพยากรไปสู่การปล่อยสินเชื่อ การลงทุน และกิจกรรมที่สร้างผลผลิต โดยยังคงหลักประกันสำหรับผู้ฝากเงินในประเทศเจ้าบ้านและระบบจัดการธนาคารที่ล้มเหลว

เลื่อนการใช้กฎความเสี่ยงตลาด

แพ็กเกจนี้ยังเสนอให้เลื่อนการบังคับใช้ Fundamental Review of the Trading Book หรือกรอบ Basel สำหรับวัดความเสี่ยงจากกิจกรรมซื้อขายในตลาด เพื่อไม่ให้ยุโรปเดินหน้าเร็วกว่าประเทศเศรษฐกิจขนาดใหญ่อื่น ๆ ในช่วงที่หลายแห่งกำลังทบทวนกฎของตนเอง

เมื่อมองรวมกัน มาตรการเหล่านี้มุ่งลดกฎที่เป็นภาระเฉพาะของสหภาพยุโรปและขจัดอุปสรรคภายในตลาด ไม่ได้หมายถึงการระงับกฎกำกับดูแลความมั่นคงของธนาคารทั้งหมด

เทียบกับการผ่อนคลายกฎของสหรัฐฯ

ธนาคารกลางสหรัฐฯ (Fed), Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) ซึ่งทำหน้าที่ประกันเงินฝาก และ Office of the Comptroller of the Currency (OCC) ซึ่งกำกับดูแลธนาคารแห่งชาติของสหรัฐฯ เสนอการปรับปรุงกฎเงินทุนธนาคารในวงกว้างกว่า

ข้อเสนอของทั้งสามหน่วยงานจะปรับน้ำหนักความเสี่ยง ลดความซับซ้อนของกฎบางส่วนในกรอบ Basel ปรับข้อกำหนดด้านอัตราส่วนเงินทุน และทบทวนเงินเพิ่มสำหรับธนาคารที่มีความสำคัญเชิงระบบระดับโลก หน่วยงานกำกับดูแลระบุว่า การเปลี่ยนแปลงจะทำให้เงินทุนสอดคล้องกับความเสี่ยงมากขึ้น โดยยังรักษาความปลอดภัยและความมั่นคงของระบบธนาคาร

ประมาณการที่ถูกอ้างถึงประกอบข้อเสนอของสหรัฐฯ ได้แก่ การผ่อนคลายเงินทุน Common Equity Tier 1 หรือเงินทุนคุณภาพสูงสุดของระบบรวม 87,700 ล้านดอลลาร์ และศักยภาพรองรับสินทรัพย์เพิ่มเติมประมาณ 2.5 ล้านล้านดอลลาร์ ตัวเลขเหล่านี้เป็นการคำนวณจากแบบจำลอง ไม่ใช่เงินสดที่ธนาคารจะได้รับหรือสินเชื่อใหม่ที่รับประกันว่าจะเกิดขึ้น ผลลัพธ์จริงขึ้นอยู่กับกฎฉบับสุดท้ายและการตัดสินใจของธนาคารว่าจะใช้ความสามารถที่เพิ่มขึ้นอย่างไร

OCC ประเมินแยกต่างหากว่า ข้อกำหนดเงินทุนขั้นต่ำที่เป็นข้อจำกัดจริงอาจลดลงรวม 6.9% สำหรับธนาคารที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของหน่วยงาน ภายใต้แนวทางมาตรฐานที่เสนอ และอาจลดลง 3.4% สำหรับธนาคารขนาดใหญ่ที่สุดภายใต้แนวทางที่ใช้ความเสี่ยงเป็นฐานแบบขยาย

การเปรียบเทียบนี้มีน้ำหนักทางการเมืองสูงสำหรับผู้บริหารธนาคารยุโรป เพราะธนาคารสหรัฐฯ มีทั้งตลาดภายในประเทศที่เป็นหนึ่งเดียวกว่าและขนาดธุรกิจที่ใหญ่กว่า หากข้อจำกัดเงินทุนของธนาคารสหรัฐฯ ลดลง ขณะที่ธนาคารยุโรปยังต้องเผชิญกำแพงระดับชาติและกระบวนการที่หนักกว่า ผู้ให้กู้ยุโรปก็มีเหตุผลที่จะกังวลว่าจะเสียความสามารถในการแข่งขันด้านสินเชื่อ วาณิชธนกิจ และการจัดหาเงินทุนให้กับอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์

แต่ตัวเลขดังกล่าวไม่ได้พิสูจน์ว่า การลดเงินทุนจะปลอดภัยโดยอัตโนมัติ หรือเงินที่ถูกปลดล็อกทุกดอลลาร์จะกลายเป็นสินเชื่อที่สร้างประโยชน์ต่อเศรษฐกิจ ตัวเลขเหล่านี้สะท้อน “ศักยภาพ” ที่อาจเกิดขึ้น ไม่ใช่ผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจที่รับประกันแล้ว

ทำไมผู้กำกับดูแลยังไม่คลายความกังวล

ข้อคัดค้านไม่ได้หมายความว่าผู้กำกับดูแลต่อต้านการทำให้กฎง่ายขึ้นทั้งหมด ธนาคารกลางยุโรป (ECB) เองสนับสนุนสหภาพธนาคารที่บูรณาการมากขึ้น และเห็นว่าเงินทุนกับสภาพคล่องควรเคลื่อนย้ายได้เสรีขึ้นภายในกลุ่มธนาคารข้ามพรมแดน นอกจากนี้ยังเรียกร้องให้เขตยูโรทำงานใกล้เคียงกับเขตอำนาจศาลเดียวมากขึ้น

ประเด็นคือ การเปิดทางให้เงินทุนเคลื่อนย้ายได้เสรีจำเป็นต้องมีสถาบันร่วมที่แข็งแกร่ง ประเทศสมาชิกต้องเชื่อมั่นว่าการกำกับดูแล การแก้ปัญหาธนาคารที่ล้มเหลว และการคุ้มครองผู้ฝากเงินจะทำงานข้ามพรมแดนได้จริง หากความเชื่อมั่นดังกล่าวไม่เกิดขึ้น ประเทศต่าง ๆ อาจเลือกคงหรือเพิ่มมาตรการป้องกันภายในประเทศ แทนที่จะยกเลิกกำแพงเหล่านั้น

ข้อพิพาทเรื่อง output floor

Output floor เป็นจุดปะทะที่เห็นได้ชัดที่สุด ระบบ Eurosystem ซึ่งรวม ECB และธนาคารกลางของประเทศในเขตยูโร ระบุว่า output floor และข้อกำหนดที่อิงอัตราส่วนเงินทุนเป็นองค์ประกอบที่เสริมกันและจำเป็นต่อกรอบกำกับดูแลแบบระมัดระวัง

วัตถุประสงค์ของกฎนี้คือจำกัดความเสี่ยงที่แบบจำลองภายในของธนาคารจะประเมินความเสี่ยงต่ำเกินไป จนทำให้ข้อกำหนดเงินทุนต่ำกว่าระดับที่เหมาะสม

สหรัฐฯ เลือกไม่เดินหน้าใช้ output floor ในรูปแบบที่หน่วยงานยุโรปกำลังทบทวน ทำให้แรงกดดันต่อบรัสเซลส์เพิ่มขึ้น

นีล เอโช อดีตเลขาธิการคณะกรรมการ Basel ว่าด้วยการกำกับดูแลธนาคาร เตือนว่าการยกเลิกกฎดังกล่าวจะเป็น “หายนะ” และ “ก้าวที่ไกลเกินไป” เขากังวลว่าการถอยจากมาตรฐานสากลที่ตกลงร่วมกันเพียงบางส่วนอาจทำให้การแข่งขันหันไปอยู่บนพื้นฐานของกฎที่อ่อนแอกว่า แทนที่จะเป็นการวัดความเสี่ยงที่แม่นยำกว่า

ความเสี่ยงจากกฎที่แตกเป็นหลายมาตรฐาน

หากสหรัฐฯ สหภาพยุโรป และเขตอำนาจศาลสำคัญอื่น ๆ ใช้มาตรฐาน Basel แตกต่างกัน อัตราส่วนเงินทุนที่ดูเหมือนจะเทียบกันได้ก็จะมีความหมายลดลง นักลงทุนและผู้กำกับดูแลจะประเมินได้ยากขึ้นว่า ธนาคารมีความแข็งแกร่งจริง หรือเพียงดำเนินงานภายใต้สมมติฐานที่ผ่อนคลายกว่า

สำนักงานธนาคารยุโรป หรือ EBA ยังเห็นว่า กรอบกฎปัจจุบันช่วยเพิ่มความยืดหยุ่นของระบบ คุ้มครองผู้ฝากเงิน และสร้างมาตรฐานขั้นต่ำด้านความมั่นคงที่สอดคล้องกันระหว่างประเทศสมาชิก

นี่จึงไม่ใช่การถกเถียงแบบง่าย ๆ ระหว่าง “มีกฎ” กับ “ยกเลิกกฎ” แต่เป็นคำถามว่า การตัดกฎซ้ำซ้อนจะสร้างประสิทธิภาพจริงหรือไม่ หรือจะเผลอตัดหลักประกันที่ตลาดและผู้ฝากเงินยังจำเป็นต้องมีไปด้วย

ทางออกที่เป็นไปได้: ปฏิรูปแบบเจาะจง

แนวทางที่มีความเป็นไปได้มากที่สุดคือการปฏิรูปเฉพาะจุด ไม่ใช่การลอกแนวทางของสหรัฐฯ ทั้งหมด บรัสเซลส์สามารถลดการรายงานซ้ำซ้อน จำกัดการเพิ่มกฎเฉพาะประเทศ ยกเลิกข้อกำหนดอัตราส่วนเงินทุนส่วนเพิ่มที่ไม่จำเป็น และปลดล็อกสภาพคล่องของกลุ่มธนาคารที่ถูกกักไว้ ขณะเดียวกันก็รักษาหลักประกันด้านเงินทุน อัตราส่วนเงินทุน และสภาพคล่องที่น่าเชื่อถือไว้

ส่วนที่ยากกว่าคือเรื่องสถาบัน การธนาคารข้ามพรมแดนจะทำงานได้ดีที่สุดเมื่อเงินทุนเคลื่อนย้ายได้อย่างเสรี แต่สิ่งนี้ต้องอาศัยความไว้วางใจต่อระบบกำกับดูแลร่วม การแก้ปัญหาธนาคารที่ล้มเหลว และการคุ้มครองเงินฝาก หากรากฐานเหล่านี้ยังไม่สมบูรณ์ การกักเงินทุนไว้ในประเทศก็อาจยกเลิกได้ยาก

ความท้าทายด้านการแข่งขันของยุโรปจึงเป็นเรื่องจริง แต่การไล่ให้ทันสหรัฐฯ ไม่จำเป็นต้องหมายถึงการทำตามทุกมาตรการผ่อนคลายของสหรัฐฯ บททดสอบที่แท้จริงของแพ็กเกจวันที่ 17 กรกฎาคม คือยุโรปจะช่วยให้ธนาคารสร้างขนาดและสนับสนุนการเติบโตได้หรือไม่ โดยไม่ปล่อยให้การแข่งขันด้านกฎระเบียบข้ามมหาสมุทรแอตแลนติกกลายเป็นการแข่งขันกันลดมาตรฐานลงเรื่อย ๆ