Kina trosser USAs Iran-sanksjoner, men holder igjen

Kinas svar på den siste amerikanske sanksjonskampanjen mot Iran har vært kraftfullt i ord, men forsiktig i praksis. Beijing fordømmer det som omtales som «ulovlige ensidige sanksjoner», hevder at samarbeidet med Teheran skjer innenfor folkeretten, og advarer om at Kina vil beskytte sine interesser. 78 Det er likevel ikke offentlig kunngjort noen kinesisk sanksjonspakke som er rettet spesifikt mot USA.

Mønsteret er velkjent: Kina forsøker å motsette seg Washingtons forsøk på å kontrollere handelen knyttet til Iran, samtidig som landet vil unngå de langt større kostnadene ved å utsette kinesiske storbanker for amerikanske finanssanksjoner.

En ny type press mot Irans handelspartnere

USAs finansminister Scott Bessent lanserte 24. august «Operation Economic Outcast». Kampanjen er laget for å presse Irans handelspartnere, ikke bare iranske selskaper. Den utvider trusselen om sekundærsanksjoner til oljehandel og sektorer som digitale verdier, teknologi, gull, luftfart og skipsfart. 15

Det viktigste pressmiddelet er tilgangen til det amerikanske finanssystemet. Selskaper og banker som fortsetter å legge til rette for handel med Iran, kan bli tvunget til å velge mellom forbindelsen til Teheran og tilgangen til dollaroppgjør og internasjonale korrespondentbanker. 512

Den første sanksjonspakken omfattet aktører i Kina og Hongkong, men ikke umiddelbart en stor kinesisk finansinstitusjon. Det skillet er viktig: Mindre mellomledd gjør det dyrere å omgå sanksjonene, mens sanksjoner mot en kinesisk storbank kunne ha utløst en langt bredere konfrontasjon mellom Washington og Beijing. 27

Kameng Trading øker presset på kinesiske mellomledd

1. august føyde USAs finansdepartement Hongkong-registrerte Kameng Trading Limited til sanksjonslisten. Departementet hevdet at selskapet fungerte som et skallselskap for et iransk vekslingshus og hjalp sanksjonerte iranere med å få tilgang til det internasjonale finanssystemet.

Vedtaket viser at selskaper med base i Hongkong omfattes av kampanjen. Det øker også risikoen for kinesiske og regionale selskaper som håndterer iranske betalinger, skipsfart eller handelsdokumenter. Tilgjengelig rapportering viser imidlertid ikke at Beijing har svart særskilt på Kameng-vedtaket, utover de bredere advarslene mot innblanding i samarbeidet mellom Kina og Iran.

Det begrensede svaret er i seg selv talende. Beijings offentlige retorikk er kompromissløs, mens den praktiske reaksjonen foreløpig er nøye avstemt og ikke åpent gjengjeldende.

Hvorfor Beijing avviser sanksjonene

Kinas innvendinger er både juridiske og strategiske. Kinesiske myndigheter sier at samarbeidet med Iran skjer innenfor folkeretten og ikke bør forstyrres eller undergraves. 711 Beijing avviser også prinsippet om at USA ensidig kan bestemme hvilke land og selskaper som får drive ordinær handel med Iran.

For Kina handler dette om mer enn Iran. Dersom Beijing godtar Washingtons krav om sekundærsanksjoner, styrkes forestillingen om at tilgang til det amerikanske finanssystemet gir USA vetorett over kinesiske handelsforbindelser. Å forsvare handelen med Iran blir derfor også en måte å bevare Kinas handlingsrom i økonomisk og diplomatisk politikk.

Kina har samtidig bedt om tilbakeholdenhet og en retur til forhandlinger. Beijings budskap er at sanksjoner og press kan forsterke konflikten i stedet for å løse den. 6

Trusselen mot kinesiske banker er USAs sterkeste kort

Det store uavklarte spørsmålet er om Washington vil gå fra å sanksjonere mindre mellomledd til å ramme kinesiske banker eller store kjøpere av iransk olje direkte. Amerikanske tjenestepersoner har signalisert at kinesiske institusjoner ikke automatisk er unntatt dersom de legger til rette for transaksjoner som gjør iransk olje om til inntekter. 15

Trusselen er kraftig fordi også banker med begrenset virksomhet i USA kan være avhengige av dollaroppgjør, korrespondentforbindelser eller annen global finansinfrastruktur. En sanksjon mot en storbank kan dermed påvirke bankens internasjonale drift langt utover virksomheten knyttet til Iran.

Det er også her kostnadene blir gjensidige. Sanksjoner mot en kinesisk storbank kan legge press på Teheran, men samtidig utløse kinesisk gjengjeldelse, forstyrre handel og fremskynde oppsplittingen av finanssystemet. At Washington unngikk en slik sanksjon i den første pakken, tyder på at USA ønsker å legge press på Kina og Iran uten å miste kontrollen over det bredere forholdet mellom USA og Kina. 25

Kan sanksjonene styrke renminbien og CIPS?

Gjentatt bruk av sekundærsanksjoner kan gi sanksjonerte land og handelspartnere som vil redusere risikoen, større insentiver til å begrense dollarbruken. Mulige svar er oppgjør i renminbi, bilaterale betalingsordninger, byttehandel-lignende avtaler og alternative finansielle kanaler.

Kina har i flere år utviklet betalingskanaler i renminbi og valutaswapper med energiproduserende økonomier. Hormuz-krisen har samtidig gitt ny oppmerksomhet til renminbiens mulige rolle i energihandelen.

Dette er likevel en langsiktig diversifisering, ikke et tegn på at dollaren snart blir erstattet. Den amerikanske kampanjen viser fortsatt hvor langt dollarbaserte finanssanksjoner rekker, mens dollaren har klare fordeler når det gjelder likviditet, konvertibilitet og etablerte globale nettverk. Den mest holdbare konklusjonen er at sanksjonene gradvis kan fremme alternativer, samtidig som dollaren forblir dominerende.

Irans dilemma: Kina er viktig, men ikke et ubetinget skjold

Kampanjen synliggjør også en spenning i forholdet mellom Iran og Kina. Beijing har hjulpet Teheran med å opprettholde oljeeksport, håndtere sanksjoner og bevare økonomiske og teknologiske forbindelser. 17 Kina er derfor en avgjørende kanal for Iran når tilgangen til vestlige markeder er begrenset.

Men Kinas støtte formes av kinesiske interesser. Beijing ønsker tilgang til iransk energi og innflytelse i Midtøsten, men vil samtidig begrense eksponeringen mot amerikanske straffetiltak, beskytte det bredere handelsforholdet til Washington og unngå å bli trukket inn i en direkte sikkerhetsforpliktelse overfor Teheran.

Dermed blir begge ytterpunktene lite troverdige. Kina vil neppe forlate Iran fullstendig, men det er heller ikke sannsynlig at landet vil ta på seg ubegrensede økonomiske kostnader for å beskytte Teheran. Konflikten gir iranske myndigheter og politiske fraksjoner grunnlag for å diskutere hvor pålitelig Beijing egentlig vil være under maksimalt press.

Hormuz viser grensene for Kinas engasjement

Kinas avhengighet av energi fra Persiabukta gjør Hormuzstredet særlig følsomt. Beijing har sagt at en forstyrrelse eller blokade av sjøveien ikke er i det internasjonale samfunnets interesse, og har bedt om tilbakeholdenhet og diplomatiske løsninger.

Samtidig er Kina selv utsatt for de kommersielle konsekvensene av forstyrret skipsfart i Gulfen. Et faktagrunnlag fra en amerikansk regjeringskommisjon viste at kinesiske myndigheter tidligere stanset noe eksport av raffinerte oljeprodukter på grunn av risikoen knyttet til skipsfarten i Gulfen. Det illustrerer hvor raskt regional uro kan påvirke Kinas økonomiske vurderinger. 18

Dette skaper en vanskelig balansegang. Kina har interesse av å holde skipsrutene åpne og kan bruke diplomati eller økonomisk innflytelse til å presse Iran. Det betyr likevel ikke nødvendigvis at Beijing vil konfrontere en amerikansk blokade militært eller kjempe for iransk skipsfart. Kinas mest sannsynlige virkemidler er diplomatisk press, kommersiell tilpasning og begrenset maritim involvering – ikke en åpen krig med Washington.

Hva konflikten betyr for Xi Jinpings varslede USA-besøk

Iran-sanksjonene kan komplisere den rapporterte forventningen om at Kinas president Xi Jinping skal besøke Washington 24. september. Reuters har meldt at besøket var ventet som del av samtaler med president Donald Trump, samtidig som Kina forsøker å fremme stabilitet i Midtøsten.

Dersom besøket blir gjennomført, kan sanksjonskampanjen tjene to formål samtidig. Washington kan bruke den Iran-relaterte handelen som pressmiddel, mens Beijing kan gjøre det klart at Kina ikke godtar ensidig amerikansk kontroll over landets kommersielle forbindelser. Begge sider har også interesse av å hindre at saken utvikler seg til en direkte konflikt om en stor kinesisk bank.

Både den endelige dagsordenen og statusen for besøket bør behandles som foreløpige inntil de to regjeringene bekrefter dem. Materialet som foreligger, støtter at besøket sees som en diplomatisk begrensning og forhandlingssak – ikke som bevis på et inngått kinesisk-amerikansk kompromiss.

Den bredere konklusjonen

Kina motsetter seg USAs kampanje politisk og forsøker å bevare rom for handel med Iran, men signaliserer ikke et ubegrenset ønske om å konfrontere Washington. Strategien er å avvise legitimiteten til ensidige sanksjoner, beskytte kinesiske selskaper der det er mulig og utvikle alternativer som reduserer sårbarheten for amerikansk finansielt press – uten å gi avkall på tilgangen til dollarsystemet med en gang.

Konfrontasjonen blir dermed først og fremst en test av sanksjonsmakt, ikke et tydelig brudd med den globale finansordenen. USA kan fortsatt påføre Irans handelspartnere betydelige kostnader, men hver nye trussel mot kinesiske aktører styrker også Beijings motivasjon til å bygge kanaler utenom dollar. Det mest sannsynlige utfallet er gradvis finansiell diversifisering samtidig som dollaren beholder dominansen – ikke et umiddelbart sammenbrudd for verken handelen mellom Kina og Iran eller det USA-ledede systemet.