BRICS zet vraagtekens bij Europese CO₂-heffing aan de grens

Waarom BRICS CBAM afwijst

De milieuministers van de BRICS-landen hebben hun kritiek op het Europese Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) aangescherpt. In een gezamenlijke verklaring noemen zij dergelijke maatregelen ‘eenzijdig, bestraffend, discriminerend en protectionistisch’. Volgens BRICS kan een klimaatmaatregel die in de Europese Unie is ontworpen de kosten van industriële verduurzaming afwentelen op exporteurs uit ontwikkelingslanden, terwijl de inkomsten vooral naar Europese begrotingsdoelen gaan.

De kritiek betekent niet dat BRICS-landen klimaatbeleid als zodanig afwijzen. Het conflict draait vooral om de vraag wie de regels bepaalt, wie voor de energietransitie betaalt en waar de opbrengsten van een koolstofheffing terechtkomen.

BRICS verwijst daarbij naar het principe van ‘gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden en vermogens’ — in het Engels common but differentiated responsibilities and respective capabilities. Dat uitgangspunt houdt in dat landen verschillende historische verantwoordelijkheden en uiteenlopende mogelijkheden hebben om klimaatverandering aan te pakken. Brazilië en Zuid-Afrika hebben die kwestie eerder expliciet aan de orde gesteld in discussies over CBAM.

Hoe CBAM vanaf 2026 werkt

De definitieve regeling trad op 1 januari 2026 in werking. Tijdens de overgangsfase, van 1 oktober 2023 tot en met 31 december 2025, hoefden importeurs alleen de uitstoot van ingevoerde goederen te rapporteren. Vanaf de definitieve fase moeten zij ook CBAM-certificaten aanschaffen voor de ingebedde uitstoot waarvoor in het land van herkomst geen gelijkwaardige koolstofprijs is betaald.

De eerste productgroepen zijn:

• cement;
• ijzer en staal;
• aluminium;
• kunstmest;
• elektriciteit; en
• waterstof.

Daarnaast vallen bepaalde halffabricaten en afgeleide producten onder de regeling.

Importeurs die meer dan 50 ton aan CBAM-goederen in de EU invoeren, moeten een vergunning aanvragen als geautoriseerde CBAM-aangever. Zij kopen vervolgens certificaten die gekoppeld zijn aan de uitstoot die in de ingevoerde goederen zit. Het doel is dat importen ongeveer met dezelfde koolstofkosten worden geconfronteerd als vergelijkbare productie binnen de EU. Een aantoonbaar betaalde koolstofprijs in het land van oorsprong kan daarbij worden verrekend.

De Europese Commissie publiceerde voor het eerste kwartaal van 2026 een certificaatprijs van €75,36 per ton CO₂ en voor het tweede kwartaal €75,28. Die bedragen bepalen niet op zichzelf de uiteindelijke rekening. Die hangt ook af van de geverifieerde uitstoot, productbenchmarks, de geleidelijke invoering van CBAM en een eventuele koolstofprijs die al in het land van herkomst is betaald.

Waarom staal- en aluminiumexporteurs extra kwetsbaar zijn

Staal en aluminium vallen rechtstreeks onder CBAM en behoren tot de energie- en emissie-intensieve producten. Exporteurs krijgen daardoor te maken met twee soorten druk: de mogelijke kosten van certificaten én de administratieve verplichtingen rond het meten, controleren en documenteren van de uitstoot.

Als betrouwbare gegevens ontbreken, kunnen importeurs moeten terugvallen op Europese standaardwaarden. Dat kan de onzekerheid en de potentiële kosten voor producenten en handelaren vergroten.

De regeling is daarom bijzonder relevant voor grote exporteurs als India, China en Zuid-Afrika. Een beleidsanalyse die in het aangeleverde materiaal wordt aangehaald, schat dat CBAM jaarlijks ongeveer 16 miljard dollar aan exporten uit ontwikkelingslanden kan raken. Dat is geen specifieke raming voor alleen deze drie landen.

De financiële druk neemt bovendien naar verwachting toe naarmate gratis emissierechten binnen het Europese emissiehandelssysteem (ETS) worden afgebouwd. Volgens de Wereldbank bedraagt de resterende factor voor gratis toewijzing 97,5% in 2026, 95% in 2027, 90% in 2028, 77,5% in 2029 en 51,5% in 2030. Naarmate Europese producenten minder bescherming tegen de ETS-prijs krijgen, wordt een groter deel van de koolstofkosten via CBAM zichtbaar bij importen.

Hoeveel geld kan CBAM opleveren?

Er bestaat geen betrouwbaar, eenduidig bedrag voor de CBAM-opbrengst in 2030. Ramingen verschillen afhankelijk van aannames over de koolstofprijs, importvolumes, uitstootintensiteit, de afbouw van gratis emissierechten en een eventuele uitbreiding van de productlijst.

De beschikbare schattingen lopen uiteen. Eén analyse komt uit op ongeveer €1,5 miljard per jaar vanaf 2028, een andere op circa €2,1 miljard per jaar. Voor 2030 wordt binnen de huidige reikwijdte een bandbreedte van €5 tot €9 miljard genoemd. Een oudere raming die verband houdt met de Europese Commissie kwam bij een bredere invulling uit op €9,1 miljard in 2030.

Die ruime bandbreedte is belangrijk: een enkel bedrag in een krantenkop kan een schijn van zekerheid geven, terwijl CBAM nog wordt ingevoerd en de toekomstige dekking van het systeem invloed heeft op elke prognose.

Waarom de bestemming van de inkomsten BRICS dwarszit

Het bezwaar van BRICS gaat niet alleen over de extra kosten voor exporteurs. Ook de bestemming van de inkomsten is een politiek twistpunt. Materiaal van het Europees Parlement stelt dat de inkomsten uit CBAM aan de EU-begroting ten goede moeten komen. Andere analyses beschrijven een verdeling die verband houdt met Europese klimaat- en begrotingsprioriteiten.

BRICS-landen vinden dat geld dat bij exporteurs uit ontwikkelingslanden wordt geïnd, juist moet worden ingezet voor uitstootreductie, modernisering van industrie en klimaatadaptatie in de getroffen landen. Dat sluit aan bij hun bredere oproep om de internationale klimaatfinanciering voor ontwikkelingslanden te verhogen.

Daarmee ontstaat een duidelijke tegenstelling. De EU presenteert CBAM als een manier om koolstoflekkage te voorkomen en importen gelijk te behandelen met Europese producten waarvoor een binnenlandse koolstofprijs geldt. BRICS ziet het mechanisme als een eenzijdige handelsmaatregel waarvan de financiële last vooral buiten Europa terechtkomt.

Komt er een zaak bij de WTO?

Een diplomatiek protest is nog geen formele zaak bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Een procedure begint normaal gesproken met een verzoek om overleg. Als dat overleg geen oplossing oplevert, kan de klagende partij om de instelling van een panel vragen.

Een WTO-geschil zou onder meer kunnen draaien om de vraag of CBAM ingevoerde goederen of buitenlandse productiemethoden discrimineert, of Europese en geïmporteerde producten gelijk worden behandeld en of de EU zich kan beroepen op de milieu-uitzonderingen in het GATT, het belangrijkste goederenhandelsakkoord van de WTO.

De EU zal naar verwachting benadrukken dat CBAM een tegenhanger is van de eigen koolstofprijs. Ook wijst Brussel erop dat een in het land van productie betaalde, erkende koolstofprijs kan worden verrekend. Daarmee wil de EU aantonen dat het mechanisme bedoeld is om koolstoflekkage tegen te gaan en geen willekeurige importheffing vormt. De juridische discussie zal zich vervolgens richten op de vraag of die ontwerpkeuzes voldoende zijn om bezwaren over discriminatie, rapportagelasten en de behandeling van buitenlandse producenten weg te nemen.

De beschikbare informatie wijst erop dat Zuid-Afrika belangstelling voor een klacht heeft getoond en dat India, China en Brazilië juridische en gelijkheidsbezwaren hebben geuit. Er is echter geen bewijs dat China al een specifieke CBAM-zaak bij de WTO heeft ingediend. Evenmin is een gecoördineerde BRICS-procedure vastgesteld.

Wat gebeurt er nu?

De spanning kan verder oplopen naarmate het aandeel van de ingebedde uitstoot waarvoor moet worden betaald groter wordt en exporteurs meer ervaring opdoen met de nalevingsregels. Handelsakkoorden, onderhandelingen en bilateraal overleg tussen de EU en BRICS-landen kunnen ruimte bieden voor technische aanpassingen of overleg, maar sluiten een WTO-uitdaging niet automatisch uit.

De meest verdedigbare conclusie is daarom terughoudender dan de voorspelling van een nakende ‘CBAM-handelsoorlog’: BRICS heeft een krachtig politiek front gevormd tegen de Europese aanpak, de economische druk zal toenemen naarmate CBAM verder wordt ingevoerd en een formele procedure is voorstelbaar. Een gezamenlijke BRICS-zaak bij de WTO en een afgeronde Chinese klacht zijn op basis van de beschikbare informatie echter niet aangetoond.