IJsland stemt niet over EU-lidmaatschap, maar over nieuwe onderhandelingen

Op 29 augustus beantwoorden de IJslanders één vraag: moet het land de onderhandelingen over toetreding tot de Europese Unie hervatten? Het gaat dus niet om een directe keuze voor of tegen EU-lidmaatschap. Een ‘ja’ zou de gesprekken heropenen die in 2013 werden stilgelegd. Als daar uiteindelijk een toetredingsverdrag uit voortkomt, moeten de kiezers daar later opnieuw afzonderlijk over stemmen.

De uitslag van deze volksraadpleging is bovendien adviserend.

Waarom de eerdere poging strandde

IJsland vroeg in 2009 het EU-lidmaatschap aan, direct na de instorting van zijn bankensector. In die periode leek aansluiting bij de EU — en op termijn mogelijk de invoering van de euro — economische stabiliteit te kunnen bieden.

Na de verkiezingen van 2013 kwam een centrumrechtse, eurosceptische regering aan de macht. De steun voor EU-lidmaatschap en de euro was inmiddels afgenomen, mede tegen de achtergrond van de eurocrisis. De nieuwe regering besloot de onderhandelingen op te schorten. Van de hoofdstukken die op dat moment waren geopend, waren er 27 in behandeling en 11 voorlopig afgesloten.

De politiek gevoeligste onderwerpen waren nog niet opgelost. Het hoofdstuk over landbouw werd nooit geopend. De gesprekken over visserij kwamen al tot stilstand voordat de inhoudelijke onderhandelingen begonnen. Vooral de zeggenschap over visbestanden, bescherming van de landbouw, economische zelfstandigheid en de vraag hoeveel nationale beleidsruimte Brussel zou overhouden, voedden het verzet.

Waarom het debat nu terug is

De geopolitieke omstandigheden zijn veranderd. De Russische oorlog tegen Oekraïne, de toenemende concurrentie in het noordpoolgebied en de Noord-Atlantische regio en twijfel over de betrouwbaarheid van de Verenigde Staten hebben de argumenten voor een nauwere Europese inbedding versterkt.

Ook de discussie over Groenland speelt mee. Amerikaanse druk en uitspraken over het strategisch gelegen Deense gebied hebben de kwetsbaarheid en het belang van de veiligheidsruimte tussen Groenland, IJsland en het Verenigd Koninkrijk opnieuw benadrukt. IJsland is al lid van de NAVO. Voorstanders van EU-lidmaatschap zeggen echter dat de EU daarnaast politiek en economisch gewicht kan bieden. Tegenstanders antwoorden dat voor de veiligheid juist de NAVO relevant is, niet de EU.

Toch draait de campagne niet uitsluitend om geopolitiek. Visserij, prijzen, valutastabiliteit en nationale soevereiniteit zijn voor veel kiezers directere thema’s.

Wat zeggen de peilingen?

Peilingen wijzen op meer steun voor het houden van een referendum en voor het onderzoeken van de voorwaarden van een mogelijk akkoord dan voor EU-lidmaatschap zelf. Volgens een recente briefing van het Europees Parlement steunt een meerderheid het referendum over het hervatten van de gesprekken, terwijl de publieke opinie over daadwerkelijk lidmaatschap verdeeld blijft.

Dat onderscheid is belangrijk. Veel kiezers kunnen vóór nieuwe onderhandelingen stemmen zonder zich al vóór toetreding uit te spreken. Het beloofde tweede referendum biedt een veiligheidsklep: de bevolking kan dan een concreet onderhandelingsresultaat beoordelen, inclusief afspraken over visserij, in plaats van een abstracte keuze te maken.

De voorzichtigste conclusie is daarom dat de stemming spannend is en niet automatisch wijst op een definitieve pro-Europese koers. Uit de beschikbare peilingssamenvattingen valt geen betrouwbaar, eenduidig percentage af te leiden. De uitkomsten verschillen onder meer door de formulering van de vraag en de manier waarop twijfelende kiezers worden meegerekend.

Wat IJsland al met de EU deelt

Via de Europese Economische Ruimte (EER) maakt IJsland sinds 1994 deel uit van een groot deel van de Europese interne markt. Het land past daardoor veel relevante EU-regels toe, waaronder regels over vrij verkeer.

IJsland maakt ook deel uit van Schengen en kan daardoor zonder reguliere paspoortcontroles reizen binnen het Schengengebied.

De EER is echter niet hetzelfde als EU-lidmaatschap. Landbouw en visserij vallen buiten de EER. IJsland maakt evenmin deel uit van de douane-unie of het gemeenschappelijke handelsbeleid. Het land kiest geen Europarlementariërs, benoemt geen EU-commissaris en heeft geen formele stem in de totstandkoming van EU-wetgeving.

Volledig lidmaatschap zou normaal gesproken wel vertegenwoordiging en stemrecht in de EU-instellingen betekenen, evenals deelname aan de EU-begroting, het gemeenschappelijke externe handelsbeleid en het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid.

De belangrijkste argumenten

Waarom voorstanders de gesprekken willen hervatten

Voorstanders wijzen erop dat IJsland via de EER veel EU-regels overneemt zonder rechtstreeks mee te beslissen. Lidmaatschap zou volgens hen een deel van die positie van ‘regelvolger’ kunnen omzetten in vertegenwoordiging en invloed.

Zij zien bovendien voordelen in een groter politiek verband en een voorspelbaarder economisch kader, juist nu de veiligheidssituatie in de Noord-Atlantische regio onzekerder is geworden. Tijdens nieuwe onderhandelingen zou IJsland kunnen proberen bijzondere afspraken te maken die passen bij zijn specifieke economie.

Een ander argument luidt dat alleen onderhandelingen duidelijk kunnen maken wat lidmaatschap concreet zou betekenen voor visserij, landbouw, de munt en de financiële bijdrage. De bevolking zou daarna pas een definitieve keuze hoeven te maken.

Waarom tegenstanders bezwaar maken

Tegenstanders stellen dat IJsland al profiteert van het belangrijkste economische voordeel — toegang tot de interne markt — zonder de volledige politieke prijs van EU-lidmaatschap te betalen. Zij vrezen een nettobijdrage aan de EU-begroting en minder vrijheid om de eigen regelgeving en het economisch beleid te bepalen.

Ook zou IJsland niet langer zelfstandig handelsakkoorden kunnen sluiten, omdat het externe handelsbeleid een EU-bevoegdheid is.

Boeren vrezen bovendien meer concurrentie van landbouwproducten uit andere EU-landen en druk op nationale beschermingsmaatregelen. Dat helpt verklaren waarom het landbouwhoofdstuk tijdens de eerste onderhandelingsronde nooit werd geopend.

Het grootste struikelblok blijft de visserij. Visbestanden zijn economisch én symbolisch van groot belang voor IJsland. Critici vrezen dat quota en afspraken over toegang tot de visgronden dan binnen het Europese gemeenschappelijke visserijbeleid zouden vallen, in plaats van onder uitsluitend IJslandse controle.

Waarom makreel zo’n beladen onderwerp is

Makreel is uitgegroeid tot een symbool van het risico. Veranderingen in de verspreiding van de vis en de daaropvolgende conflicten over quota maakten makreel tijdens het eerdere onderhandelingsproces tot een bijzonder gevoelig EU-IJsland-dossier.

Tegenstanders vrezen dat schepen uit andere EU-landen toegang zouden krijgen en dat IJsland zijn vangstaandeel niet langer volledig zelfstandig zou kunnen vaststellen. Voorstanders antwoorden dat in onderhandelingen overgangsregelingen of andere maatwerkafspraken kunnen worden bedongen. Dat is voorlopig echter een streven, geen garantie.

De IJslandse regering heeft haar rode lijn nadrukkelijk geformuleerd. Minister van Buitenlandse Zaken Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir zegt dat IJsland in elk akkoord ‘soevereine controle over alle visserij’ zou eisen.

Hoe reageren de regering en Brussel?

De IJslandse regering presenteert de stemming als een democratisch proces in twee stappen: eerst toestemming vragen om te onderhandelen, daarna een mogelijk eindakkoord aan de bevolking voorleggen.

Pro-Europese IJslandse politici benadrukken dat een ‘ja’ geen onomkeerbare keuze voor lidmaatschap is. Eurosceptici werpen daartegen in dat het heropenen van de gesprekken wel politieke dynamiek creëert en nationale kernbelangen blootstelt aan onderhandelingen.

EU-commissaris voor Uitbreiding Marta Kos heeft gezegd dat tijdens toetredingsonderhandelingen ‘creatieve oplossingen’ voor de visserij mogelijk zijn. Zij heeft echter geen voorafgaande toezegging gedaan over de specifieke eisen van IJsland.

Brussel houdt zich publiekelijk op de vlakte en wil niet de indruk wekken zich in de stemming te mengen. EU-functionarissen zien een positieve uitslag wel als een mogelijke succesvolle uitbreiding van de Unie, juist nu uitbreiding in andere landen moeizaam verloopt.