아이슬란드 국민투표의 쟁점은 EU 가입이 아니라 협상 재개다

이번 투표에서 실제로 결정하는 것

8월 29일 아이슬란드 유권자들은 EU 가입 협상을 다시 시작할지를 묻는 찬반 투표에 참여한다. 이번 투표 자체가 EU 가입 여부를 결정하는 것은 아니다. 찬성표가 과반을 얻으면 2013년 중단된 협상이 재개되며, 향후 가입 조약이 마련될 경우 최종 가입 여부는 별도의 국민투표에서 결정된다.

아이슬란드 국가선거관리위원회에 따르면 이번 국민투표 결과는 자문적 성격을 갖는다. 따라서 투표의 핵심은 ‘EU에 들어갈 것인가’보다 ‘가입 조건을 협상 테이블에서 확인해 볼 것인가’에 가깝다.

2009년 가입 신청은 왜 중단됐나

아이슬란드는 세계 금융위기 여파로 은행 시스템이 붕괴한 직후인 2009년 EU 가입을 신청했다. 당시에는 EU 가입과 장기적으로 유로화를 도입하는 방안이 경제 안정을 가져올 수 있다는 기대가 있었다.

그러나 2013년 중도우파 성향의 유럽회의론 정부가 출범하면서 분위기가 바뀌었다. EU 가입과 유로존에 대한 국내 지지가 약해진 데다, 유로존 위기까지 겹치면서 새 정부는 가입 협상을 중단했다. 당시 협상 35개 분야 가운데 27개 장이 개방됐고, 11개 장은 잠정적으로 마무리된 상태였다.

가장 정치적으로 민감한 분야는 끝내 해결되지 않았다. 농업 분야는 협상 장이 열리지 않았고, 어업 분야도 심사보고서가 마무리되거나 본격 협상이 시작되기 전에 멈췄다. 어족 자원에 대한 통제권, 농업 보호, 경제 정책의 자율성, EU 규정 수용 여부가 주권 논쟁의 중심이었다.

왜 지금 다시 논의되나

지난 10여 년 사이 아이슬란드를 둘러싼 안보 환경은 크게 달라졌다. 러시아의 우크라이나 침공, 북극과 북대서양에서의 전략 경쟁, 미국의 유럽 안보 공약에 대한 불확실성은 친EU 진영이 유럽과 더 긴밀히 연대해야 한다고 주장하는 근거가 됐다.

그린란드 문제도 논쟁에 영향을 주고 있다. 전략적 위치에 있는 덴마크령 그린란드를 둘러싼 미국의 압박과 관련 발언은 그린란드·아이슬란드·영국을 잇는 북대서양 안보 공간의 중요성과 취약성을 부각했다. 아이슬란드는 이미 NATO 회원국이지만, EU 가입 지지자들은 EU가 NATO와는 별개로 정치적·경제적 영향력을 더해줄 수 있다고 본다. 반대 진영은 안보 보장은 EU가 아니라 NATO의 역할이라고 맞선다.

다만 선거 현장에서 지정학이 경제 문제를 밀어낸 것은 아니다. 어업, 물가, 통화 안정, 국가 주권은 여전히 유권자들이 더 직접적으로 체감하는 쟁점이다.

여론은 ‘협상 재개’와 ‘EU 가입’을 다르게 본다

최근 여론조사에서는 EU 가입 자체보다 국민투표를 실시하거나 가입 조건을 확인해 보자는 의견이 더 강하게 나타난다. 유럽의회 최신 브리핑도 가입 협상 개시를 묻는 국민투표에 다수의 지지가 있다고 설명하지만, 실제 EU 가입에 대한 여론은 여전히 엇갈린다고 전한다.

이 차이는 중요하다. 유권자 상당수는 협상을 시작하자는 뜻의 ‘찬성’에는 동의하면서도, 최종적으로 EU에 가입하는 데까지 동의하는 것은 아닐 수 있다. 두 번째 국민투표는 어업 협정 등을 포함한 구체적인 협상 결과를 보고 판단할 수 있게 하는 안전장치인 셈이다.

따라서 이번 투표를 아이슬란드의 확정적인 친EU 전환으로 해석하기는 어렵다. 질문의 표현과 부동층 포함 여부에 따라 여론조사 결과가 달라지는 만큼, 현재 공개된 자료만으로 특정 득표율을 단정하기도 어렵다.

아이슬란드는 이미 EU와 어디까지 연결돼 있나

아이슬란드는 유럽경제지역(EEA)을 통해 EU 단일시장에 참여하고 있다. 노르웨이·리히텐슈타인과 함께 EEA 체계 안에서 상품·서비스·자본·사람의 이동과 관련된 광범위한 EU 규정을 적용한다.

솅겐 지역에도 참여하고 있어 솅겐 협정 국가들과 국경에서 여권 검사를 받지 않고 이동할 수 있다.

하지만 EEA가 EU 회원국과 같은 것은 아니다. EEA에는 EU의 공동농업정책과 공동어업정책이 포함되지 않으며, 아이슬란드는 EU 관세동맹이나 공동통상정책에도 속하지 않는다. 유럽의회 의원을 선출하거나 EU 집행위원을 임명하지도 않고, EU 법률 제정 과정에서 공식적인 투표권도 없다. 단일시장 참여는 광범위하지만 EU 회원국 지위와 동일하지 않은 이유다.

정식 회원국이 되면 일반적으로 EU 기관에서 대표권과 의결권을 갖고, EU 예산에 기여하며, EU의 공동 대외무역정책과 공동농업정책·공동어업정책(CFP)을 적용받게 된다.

찬성 측 논리: 규칙을 따르는 데서 영향력을 행사하는 쪽으로

협상 재개를 지지하는 쪽은 아이슬란드가 EEA를 통해 많은 EU 규정을 받아들이면서도 그 규정을 만드는 과정에 직접 투표하지는 못한다고 주장한다. EU 회원국이 되면 ‘규칙을 수용하는 국가’에서 ‘규칙 결정에 참여하는 국가’로 바뀔 수 있다는 논리다.

지지자들은 북대서양의 불안정성이 커지는 상황에서 EU라는 더 큰 정치적·경제적 틀에 들어가는 것이 예측 가능성을 높일 수 있다고 본다. 동시에 협상 과정에서 아이슬란드의 독특한 경제 구조에 맞춘 예외나 보호 장치를 확보할 수 있다고 주장한다.

무엇보다 협상을 시작해야 어업, 농업, 통화, 재정 분담 등 실제 조건을 확인할 수 있다는 것이 찬성 진영의 설명이다. 협상 재개는 가입을 확정하는 행위가 아니라, 가입할 경우의 조건을 구체적으로 따져보는 절차라는 것이다.

반대 측 논리: 단일시장 혜택은 이미 누리고 있다

반대론자들은 아이슬란드가 이미 단일시장이라는 주요 경제적 혜택을 누리면서도 EU 회원국이 부담하는 정치적 비용은 피하고 있다고 주장한다. EU 예산에 순기여를 해야 할 가능성과 규제·경제 정책의 재량이 줄어들 수 있다는 점도 우려한다.

또한 EU에 가입하면 아이슬란드가 독자적으로 무역협정을 체결할 자유를 잃게 된다고 지적한다. 대외무역정책은 EU 차원의 권한이기 때문이다.

농민들은 EU산 농산물 수입 증가와 국내 보호정책에 대한 압박을 걱정한다. 농업 분야가 1차 가입 협상에서 아예 개방되지 못한 것도 이런 민감성을 보여준다.

가장 큰 반대 논리는 어업이다. 어족 자원은 아이슬란드 경제뿐 아니라 국가 정체성과도 연결된 핵심 자산이다. 비판론자들은 EU 공동어업정책에 들어가면 어획 쿼터와 조업 접근권이 아이슬란드 정부만의 결정이 아니라 EU 차원의 틀 안에서 다뤄질 수 있다고 우려한다.

고등어가 상징하는 어업권 갈등

고등어는 이 논쟁의 상징처럼 거론된다. 고등어 어군의 분포가 변하고 이에 따라 쿼터를 둘러싼 분쟁이 발생하면서, 고등어 문제는 과거 EU·아이슬란드 협상에서 특히 민감한 쟁점이 됐다.

반대 측은 EU 회원국 선박이 아이슬란드 해역에 접근할 가능성이 커지고, 아이슬란드가 독자적으로 정해 온 어획량이 공동어업정책에 의해 제한될 수 있다고 우려한다. 찬성 측은 가입 협상에서 과도기 조치나 아이슬란드에 맞는 별도 보호 장치를 마련할 수 있다고 말한다. 그러나 이는 협상의 목표일 뿐, 보장된 결과는 아니다.

아이슬란드 정부는 이 문제를 협상의 ‘레드라인’으로 분명히 했다. 외무장관 토르예르뒤르 카트린 군나르스도티르는 어떤 가입 협정에서도 “모든 어업에 대한 주권적 통제권”을 요구하겠다고 밝혔다.

정부와 EU의 입장

아이슬란드 정부는 이번 투표를 두 단계의 민주적 절차로 설명한다. 먼저 유권자에게 협상 재개 권한을 묻고, 최종 가입 협정이 마련되면 다시 국민에게 승인 여부를 묻겠다는 구상이다.

친EU 성향의 아이슬란드 정치인들은 찬성표가 돌이킬 수 없는 가입 결정을 뜻하지 않는다고 강조한다. 반면 회의론자들은 협상을 다시 시작하는 순간 정치적 가입 동력이 커지고, 어업권 같은 핵심 국익이 협상 대상에 오르게 된다고 반박한다.

EU 확대 담당 집행위원 마르타 코스는 가입 협상에서 어업 문제에 관한 “창의적인 해법”을 찾을 수 있다고 말했다. 다만 아이슬란드의 요구를 협상 전에 보장하겠다는 약속은 피했다.

브뤼셀은 내정 간섭으로 비치지 않도록 공개적으로는 신중한 태도를 보이고 있다. 그러나 EU 관계자들은 아이슬란드의 찬성표가 다른 지역에서 확대가 난항을 겪는 시기에 EU 확대의 상징적인 성공 사례가 될 수 있다고 기대한다.

결국 8월 29일 아이슬란드 유권자들이 판단할 것은 유럽과의 관계를 당장 바꾸는 일이 아니다. 이미 상당 부분 유럽 경제권에 연결된 국가가 어업권과 정책 자율성을 둘러싼 조건을 직접 협상해 볼지, 아니면 현재의 느슨한 통합 상태를 유지할지를 선택하는 투표다.