אירופה מול וול סטריט: מדוע האיחוד האירופי שוקל להקל על חוקי הבנקים

אירופה לא רוצה להישאר מאחור

מנהלי הבנקים באירופה מפעילים לחץ על בריסל לצמצם את הפער מול המתחרים האמריקאיים. לטענתם, השוק האירופי אמנם מוגדר כשוק אחיד, אך בפועל הוא עדיין מחולק בין העדפות פיקוח לאומיות, חסמים למיזוגים חוצי-גבולות, דרישות דיווח כפולות והגבלות על העברת הון ונזילות בין חברות-בת. המבנה הזה מקשה על הבנקים האירופיים להגיע ליתרונות הגודל שמהם נהנים הבנקים הגדולים בארצות הברית.

מבחינת הבנקים, התוצאה הרצויה ברורה: עלויות ציות נמוכות יותר, הקצאה יעילה יותר של הון ונזילות, יכולת גדולה יותר להעמיד אשראי ולהשקיע, שיפור בתשואות ובשוויי הבנקים, ויותר אפשרויות למיזוגים ולפעילות מימון חוצת-גבולות.

כריסטיאן סווינג, נשיא איגוד הבנקים הגרמני, בירך על תוכנית הנציבות אך קרא לפעול במהירות בנושאים כמו "רצפת התפוקה", הטיפול במימון סחר והכרה בהשקעות בתוכנה. סלאוומיר קרופה, מנכ״ל Société Générale ונשיא פדרציית הבנקאות האירופית, תיאר את החבילה כצעד משמעותי בדרך להתמודדות עם הון ונזילות שנלכדים בתוך חברות-בת בגלל מגבלות לאומיות.

מהי למעשה הפרדת נכסים — Ring-fencing?

הכוונה היא למצב שבו רשויות במדינה מסוימת מחייבות חברת-בת של בנק להחזיק הון או נכסים נזילים באופן מקומי, במקום לאפשר לקבוצת הבנק כולה להשתמש בהם במקום שבו הם יועילו יותר.

הנציבות האירופית מעריכה כי הקלה במגבלות האלה עשויה להפוך כ-230 מיליארד אירו של נכסים נזילים לזמינים לשימוש יעיל יותר בתוך האיחוד. זאת, תוך שמירה על הגנה לכלכלות המקומיות ועל יציבות המערכת הפיננסית.

מה כוללת חבילת הנציבות מ-17 ביולי?

המסמך שפרסמה הנציבות אינו משנה מיד את כל ספר החוקים. הוא קובע את כיוון המדיניות לקראת הצעות חקיקה הצפויות ברבעון הראשון של 2027.

פישוט דרישות ההון

הנציבות מבקשת לצמצם חפיפות במסגרת דרישות ההון. בין היתר, היא מציעה לבטל דרישות מסוימות במסגרת Pillar 2 הנוגעות ליחס המינוף, כאשר הן משכפלות את מסגרת המינוף הקיימת.

היא גם מתכוונת לבחון חלקים מיישום כללי Basel III באיחוד האירופי, ובעיקר את "רצפת התפוקה" — כלל שמגביל את המידה שבה מודלים פנימיים של בנקים יכולים להפחית את נכסי הסיכון המחושבים שלהם, ובהתאם גם את דרישת ההון. בשלב זה מדובר בבחינה או ברפורמה אפשרית, לא בהכרח בביטול מוחלט של הכלל.

הפחתת נטל הדיווח

החבילה מכוונת לדרישות דיווח ופיקוח חופפות, וקוראת לתהליכים מידתיים יותר, אחידים יותר ודיגיטליים. הנטל השנתי שמוזכר בדיון מוערך בכ-11.2 מיליארד אירו.

הפחתת בירוקרטיה עשויה להוזיל עלויות תפעול, אך המבחן יהיה מעשי: האם הדיווח אכן יפושט, או רק יעבור למערכת חדשה שתוסיף שכבות של טפסים וחובות במקביל למערכות הישנות.

בלימת "החמרת היתר" הלאומית

המונח "gold-plating" מתאר מצב שבו רשויות במדינות החברות מוסיפות דרישות או מגבלות מעבר לרף המשותף של האיחוד. הנציבות מבקשת לצמצם את ההבדלים האלה, כך שספר החוקים האחיד יתפקד יותר כמערכת אחת — ולא כ-27 גרסאות לאומיות.

תנועה חופשית יותר של הון ונזילות

הנציבות מציעה להקל על קבוצות בנקאיות חוצות-גבולות להעביר הון ונזילות עודפים בין מדינות האיחוד. המטרה היא להפנות משאבים לאשראי, להשקעות ולפעילות כלכלית יצרנית, בלי לבטל את ההגנות על מפקידים מקומיים ועל מנגנוני פתרון משברים.

דחיית יישום כללי סיכוני המסחר

החבילה כוללת גם הצעה לדחות את יישום ה-Fundamental Review of the Trading Book — מסגרת באזל לניהול הון מול סיכוני שוק בפעילות מסחר. כך מקווה אירופה להימנע מלהקדים תחומי שיפוט מרכזיים אחרים, בשעה שגם הם בוחנים מחדש את כללי ההון שלהם.

בסך הכול, מדובר בניסיון להסיר כפילויות וחסמים ייחודיים לאיחוד האירופי — לא בהשעיה גורפת של הפיקוח על הבנקים.

מה ארצות הברית מציעה?

הבנק הפדרלי, התאגיד הפדרלי לביטוח פיקדונות (FDIC) והמשרד האמריקאי למבקר המטבע (OCC) הציעו רפורמה רחבה יותר בכללי ההון של הבנקים. ההצעות כוללות עדכון של משקלי סיכון, פישוט חלקים ממסגרת באזל, התאמות לדרישות המינוף וחישוב מחדש של התוספת המוטלת על בנקים בעלי חשיבות מערכתית גלובלית. לטענת הרשויות, השינויים יצמידו את דרישות ההון באופן מדויק יותר לרמת הסיכון, תוך שמירה על בטיחות ויציבות המערכת.

הערכות התעשייה מדברות על הקלה של 87.7 מיליארד דולר בהון הליבה המשותף של הבנקים ועל כושר נכסים נוסף של כ-2.5 טריליון דולר. אלה תחזיות המבוססות על מודלים — לא תשלומים שהבנקים יקבלו ולא אשראי חדש שמובטח לצאת לשוק. התוצאה תהיה תלויה בנוסח הסופי של הכללים ובאופן שבו הבנקים יבחרו להשתמש בכושר שייווצר.

ה-OCC העריך בנפרד כי דרישות ההון המינימליות המחייבות של הבנקים שבפיקוחו עשויות לרדת במצטבר ב-6.9% לפי הגישה הסטנדרטית המוצעת, וב-3.4% עבור הבנקים הגדולים ביותר לפי הגישה המורחבת המבוססת על סיכונים.

מבחינת הבנקאים האירופיים, ההשוואה הזו חזקה במיוחד: הבנקים האמריקאיים פועלים כבר כיום בשוק מקומי משולב יותר ובקנה מידה גדול יותר. אם מגבלות ההון שלהם יוקלו בעוד הבנקים באירופה ימשיכו להתמודד עם חסמים לאומיים ותהליכים מסורבלים, קיים חשש שהם יאבדו שטח בתחומי האשראי, בנקאות ההשקעות ומימון התעשיות האסטרטגיות.

עם זאת, המספרים אינם מוכיחים שדרישות הון נמוכות יותר הן בהכרח בטוחות, או שכל דולר או אירו שישתחרר יהפוך מיד להלוואה יצרנית. הם מציגים כושר פוטנציאלי — לא תוצאה כלכלית מובטחת.

מדוע הרגולטורים עדיין מודאגים?

הביקורת אינה מכוונת לכל ניסיון לפשט את המערכת. גם הבנק המרכזי האירופי תומך באיחוד בנקאי עמוק יותר ובתנועה חופשית יותר של הון ונזילות בתוך קבוצות חוצות-גבולות. הוא אף קרא לגוש האירו לתפקד יותר כמו תחום שיפוט אחד.

החשש הוא שפיקוח משולב יותר מחייב גם מוסדות משותפים חזקים יותר. הרשויות הלאומיות צריכות להאמין שהפיקוח, הטיפול בבנק כושל וההגנה על המפקידים יעבדו גם מעבר לגבולות במקרה של קריסה. בלי אמון כזה, המדינות עלולות להגיב לרפורמה בשמירה על חסמים מקומיים — או אפילו בהרחבתם — במקום לפרק אותם.

המחלוקת סביב רצפת התפוקה

רצפת התפוקה היא מוקד העימות הבולט ביותר. מערכת האירו טוענת כי היא ודרישות המבוססות על יחס מינוף משלימות זו את זו ומהוות חלקים חיוניים ממסגרת הפיקוח. תפקידה של הרצפה הוא להגביל את הסיכון שמודלים פנימיים יציגו את חשיפות הבנק כנמוכות מדי, ויובילו לדרישות הון שאינן משקפות את הסיכון האמיתי.

ארצות הברית התרחקה מיישום רצפת התפוקה במתכונת שנבחנת באירופה, ובכך גבר הלחץ על בריסל לשנות את גישתה.

ניל אשׁוֹ, שכיהן בעבר כמזכ״ל ועדת באזל לפיקוח על הבנקים, הזהיר כי נטישת הכלל תהיה "אסון" ו"צעד גדול מדי". החשש שלו הוא שנסיגה סלקטיבית מהגנות שסוכמו בזירה הבינלאומית תוביל לתחרות המבוססת על סטנדרטים חלשים יותר, במקום על מדידת סיכונים טובה יותר.

הסיכון: פיצול רגולטורי

אם ארצות הברית, האיחוד האירופי ותחומי שיפוט מרכזיים אחרים יישמו את תקני באזל באופן שונה, יהיה קשה יותר להשוות בין יחסי ההון של בנקים. למשקיעים ולמפקחים יהיה קשה יותר להבחין אם בנק מסוים עמיד באמת — או פשוט פועל לפי הנחות מקלות יותר.

רשות הבנקאות האירופית טוענת גם כי המסגרת הקיימת חיזקה את עמידות המערכת, את ההגנה על המפקידים ואת הרף האחיד של הפיקוח במדינות החברות. לכן הדיון אינו מסתכם בשאלה של "רגולציה מול דה-רגולציה". השאלה האמיתית היא אם הסרת כפילויות תיצור יעילות אמיתית, או תסיר גם שכבות הגנה שהשווקים והמפקידים עדיין זקוקים להן.

הפשרה האפשרית

התרחיש הסביר ביותר הוא רפורמה ממוקדת, ולא העתקה מלאה של המודל האמריקאי. בריסל יכולה לצמצם דיווחים כפולים, להגביל החמרות לאומיות, לבטל תוספות מינוף מיותרות ולשחרר נזילות שנלכדה בתוך קבוצות בנקאיות — ובמקביל לשמור על כריות הון, מינוף ונזילות אמינות.

האתגר הקשה יותר הוא מוסדי. פעילות בנקאית חוצת-גבולות עובדת בצורה הטובה ביותר כאשר ההון יכול לנוע בחופשיות. אך לשם כך נדרש אמון בפיקוח המשותף, במנגנוני פתרון המשברים ובהגנה על פיקדונות. כל עוד התשתית הזו אינה שלמה, יהיה קשה לבטל את ההפרדה הלאומית של נכסים.

האתגר התחרותי של אירופה אמיתי, אך השוואה לארצות הברית אינה מחייבת לשחזר כל הקלה אמריקאית. המבחן האמיתי של חבילת יולי יהיה האם היא תסייע לבנקים האירופיים לצבור היקף ולממן צמיחה — בלי להפוך את התחרות הרגולטורית בין שתי היבשות למרוץ לתחתית.