BRICS torjuu EU:n hiilirajamekanismin protektionistisena

BRICS-maiden ympäristöministerit ovat kiristäneet kritiikkiään Euroopan unionin hiilirajamekanismia eli CBAM:ää (Carbon Border Adjustment Mechanism) kohtaan. He kuvaavat mekanismia "yksipuoliseksi, rankaisevaksi, syrjiväksi ja protektionistiseksi". Kiista on sekä taloudellinen että poliittinen: BRICS-maat katsovat, että EU:ssa laadittu ilmastotoimi voi siirtää teollisuuden vähähiiliseen tuotantoon siirtymisen kustannuksia kehitysmaiden viejille, vaikka kerätyt tulot kytkeytyvät EU:n budjettiprioriteetteihin.

Mitä BRICS ilmoitti CBAM:stä?

BRICS-maiden ministerien mukaan yksipuolisia hiilirajatoimia ei pitäisi ottaa käyttöön ympäristönsuojelun nimissä, jos ne synnyttävät uusia kaupan esteitä. He liittivät vastustuksensa Pariisin ilmastosopimuksen ja YK:n ilmastosopimuksen periaatteeseen, jonka mukaan maiden yhteiset mutta eriytetyt vastuut ja valmiudet on otettava huomioon ilmastonmuutoksen torjunnassa. Ajatuksena on, että valtioilla on erilaiset historialliset vastuut päästöistä ja erilaiset taloudelliset mahdollisuudet vähentää niitä. Brasilia ja Etelä-Afrikka ovat aiemmin nostaneet tämän oikeudenmukaisuuskysymyksen esiin CBAM:ää koskevissa keskusteluissa.

Kyse ei ole ilmastotoimien yleisestä torjumisesta. Kiistan ytimessä ovat kysymykset siitä, kuka laatii säännöt, kuka maksaa teollisuuden murroksen kustannukset ja mihin hiili-intensiivisestä kaupasta kerätyt varat ohjataan. BRICS-maiden hallitukset katsovat, että kehitysmaiden taloudet tarvitsevat rahoitusta ja teknologiaa päästöjen vähentämiseen – eivät rajamaksua, joka voi heikentää niiden vientikilpailukykyä.

Näin EU:n CBAM toimii vuodesta 2026 alkaen

CBAM:n lopullinen järjestelmä tuli voimaan 1. tammikuuta 2026. Tätä ennen oli siirtymäkausi, jonka aikana maahantuojat ilmoittivat tuotteisiin sisältyvät päästöt, mutta niiden ei vielä tarvinnut ostaa ja luovuttaa CBAM-todistuksia.

Alkuvaiheessa mekanismi kattaa seuraavat tuotteet:

• sementti
• rauta ja teräs
• alumiini
• lannoitteet
• sähkö
• vety

Lisäksi mukana on tiettyjä tuotannossa käytettäviä välituotteita ja jatkojalosteita.

EU:hun yli 50 tonnia CBAM:n piiriin kuuluvia tavaroita tuovien maahantuojien on haettava valtuutetun ilmoittajan asemaa. Tämän jälkeen ne hankkivat CBAM-todistuksia, jotka perustuvat tuotteiden valmistuksessa syntyneisiin päästöihin. Tarkoituksena on heijastaa tuontituotteisiin vastaava hiilikustannus kuin vastaavassa EU-tuotannossa. Jos tuotteen valmistusmaassa on jo maksettu hyväksyttävä hiilimaksu, se voidaan ottaa huomioon.

Euroopan komissio ilmoitti CBAM-todistuksen hinnaksi vuoden 2026 ensimmäisellä neljänneksellä 75,36 euroa hiilidioksiditonnilta ja toisella neljänneksellä 75,28 euroa. Hinta ei kuitenkaan yksin ratkaise maahantuojan lopullista maksuvelvollisuutta. Siihen vaikuttavat myös varmennetut päästöt, tuotekohtaiset vertailuarvot, vaiheistuskerroin ja lähtömaassa jo maksettu hiilen hinta.

Miksi teräs- ja alumiiniviejät ovat erityisen alttiita?

Teräs ja alumiini kuuluvat suoraan CBAM:n piiriin, ja niiden valmistus on päästöintensiivistä. Viejät kohtaavat siksi kaksi toisiinsa liittyvää haastetta: todistuksista syntyvän mahdollisen kustannuksen sekä hallinnollisen työn, jota tuotteiden päästöjen mittaaminen, todentaminen ja dokumentointi vaativat. Jos luotettavaa tietoa ei ole saatavilla, maahantuoja voi joutua turvautumaan EU:n oletusarvoihin. Tämä lisää tuottajien ja kauppiaiden epävarmuutta.

Mekanismi koskee erityisesti suuria EU:hun vieviä tuottajia esimerkiksi Intiassa, Kiinassa ja Etelä-Afrikassa. Toimitetussa aineistossa siteerattu politiikka-arvio arvioi, että CBAM voisi vaikuttaa vuosittain noin 16 miljardin dollarin arvosta kehitysmaiden vientiin. Luku ei kuitenkaan ole maakohtainen arvio juuri Intian, Kiinan tai Etelä-Afrikan vaikutuksista.

Taloudellisen vaikutuksen on tarkoitus kasvaa ajan myötä, kun EU:n päästökauppajärjestelmän maksuttomia päästöoikeuksia ajetaan asteittain alas. Maailmanpankin mukaan CBAM:n soveltamistekijä on 97,5 prosenttia vuonna 2026, 95 prosenttia vuonna 2027, 90 prosenttia vuonna 2028, 77,5 prosenttia vuonna 2029 ja 51,5 prosenttia vuonna 2030. Käytännössä CBAM:n kautta näkyvä hiilikustannus kasvaa, kun EU-tuottajat saavat vähemmän suojaa päästökauppajärjestelmän hinnalta.

Kuinka paljon CBAM voisi tuottaa vuoteen 2030 mennessä?

Yhtä varmaa arviota CBAM:n vuoden 2030 tuloista ei ole. Laskelmat riippuvat muun muassa hiilen hinnasta, tuontimääristä, tuotteiden päästöintensiteetistä, maksuttomien päästöoikeuksien asteittaisesta poistamisesta sekä siitä, laajennetaanko mekanismia alkuperäisen tuotevalikoiman ulkopuolelle.

Saatavilla olevissa arvioissa vuotuisiksi tuloiksi on esitetty noin 1,5 miljardia euroa vuodesta 2028 alkaen, toisessa arviossa noin 2,1 miljardia euroa vuodessa ja nykyisellä soveltamisalalla 5–9 miljardia euroa vuonna 2030. Aiemmassa Euroopan komissioon liittyvässä arviossa potentiaalisiksi vuoden 2030 tuloiksi esitettiin laajemman laskentatavan perusteella 9,1 miljardia euroa.

Haarukka on olennainen. Se osoittaa, miksi yksittäinen otsikkoluku voi antaa liian varman kuvan tilanteesta etenkin nyt, kun CBAM on vasta vaiheittain täydessä käytössä ja sen tuleva soveltamisala vaikuttaa ennusteisiin.

Miksi BRICS vastustaa myös rahojen käyttötarkoitusta?

BRICS-maiden kritiikki ei koske ainoastaan sitä, että viejille voi syntyä uusi hiileen sidottu kustannus. Kiistan toinen puoli on rahojen käyttökohde. Euroopan parlamentin aineiston mukaan CBAM-tulojen on tarkoitus kertyä EU:n talousarvioon, kun taas muissa analyyseissä varat yhdistetään EU-tason ilmasto- ja budjettiprioriteetteihin.

BRICS-maiden mukaan kehitysmaiden viejiltä kerätyt rahat pitäisi käyttää päästövähennyksiin, teollisuuden uudistamiseen ja ilmastonmuutokseen sopeutumiseen niissä maissa, joihin toimi vaikuttaa. Vaatimus liittyy ministerien laajempaan vetoomukseen kehitysmaiden ilmastorahoituksen lisäämiseksi.

Tässä näkyy kiistan poliittinen ydin. EU perustelee CBAM:ää hiilivuodon estämisellä ja sillä, että tuontiin sovelletaan vastaavaa kohtelua kuin kotimaiseen tuotantoon, johon kohdistuu EU:n hiilen hinta. BRICS puolestaan näkee mekanismin yksipuolisena kauppatoimena, jonka taloudellinen taakka osuu suhteettomasti Euroopan ulkopuolisiin tuottajiin.

Voiko kiista edetä WTO:hon?

Diplomaattinen tuomitseminen ei vielä tarkoita WTO-riitaa. Muodollinen prosessi alkaisi tavallisesti jäsenmaan pyynnöllä neuvotteluista. Jos neuvottelut eivät ratkaisisi asiaa, kantaja voisi pyytää paneelin perustamista.

Oikeudellisissa kiistakysymyksissä arvioitaisiin muun muassa, syrjiikö mekanismi tuontitavaroita tai ulkomaisia tuotantomenetelmiä, kohdellaanko EU:ssa valmistettuja ja tuontituotteita vastaavalla tavalla ja voiko EU vedota tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen ympäristöpoikkeuksiin.

EU:n puolustus keskittyisi todennäköisesti siihen, että CBAM vastaa EU:n sisäistä hiilen hintaa. Lisäksi mekanismissa voidaan tunnustaa tuotantomaassa jo maksettu hyväksyttävä hiilimaksu. Näiden seikkojen avulla EU voi perustella, että kyse on hiilivuodon torjumisesta eikä mielivaltaisesta tullista. Keskeinen oikeudellinen kiista on kuitenkin se, riittävätkö nämä suunnitteluratkaisut syrjintää, raportointitaakkaa ja ulkomaisten tuottajien kohtelua koskevien huolten poistamiseen.

Saatavilla olevan näytön perusteella Etelä-Afrikka on ilmaissut kiinnostuksensa kanteeseen, ja Intia, Kiina sekä Brasilia ovat esittäneet oikeudellisia tai oikeudenmukaisuuteen liittyviä huolia. Aineisto ei kuitenkaan vahvista, että Kiina olisi jättänyt CBAM:ää koskevan erityisen WTO-riidan tai että BRICS-maat olisivat käynnistäneet koordinoidun yhteiskanteen.

Mitä seuraavaksi tapahtuu?

Kiista voi kärjistyä, kun maksettava osuus tuotteiden sisältämistä päästöistä kasvaa ja viejille kertyy kokemusta järjestelmän noudattamisesta. EU:n kauppasopimukset, neuvottelut ja kahdenväliset yhteydet voivat tarjota kanavia keskusteluille ja teknisille muutoksille, mutta ne eivät automaattisesti estä WTO-haastetta.

Varovaisin johtopäätös on siksi rajatumpi kuin puhe välittömästä "CBAM-kauppasodasta": BRICS on muodostanut vahvan poliittisen rintaman EU:n lähestymistapaa vastaan, taloudellinen paine kasvaa CBAM:n vaiheittaisen käyttöönoton myötä ja muodollinen oikeusprosessi on mahdollinen. Sen sijaan yhtenäistä BRICS-maiden WTO-kannetta tai Kiinan toteutunutta CBAM-haastetta ei saatavilla olevan näytön perusteella ole vahvistettu.