Kiina vastustaa Yhdysvaltojen Iran-pakotteita, mutta pitää vastatoimet rajattuina

Kiina on vastannut Yhdysvaltojen uusimpaan Iran-pakotekampanjaan jyrkillä lausunnoilla, mutta varovaisella käytännön toiminnalla. Peking on tuominnut niin sanotut ”laittomat yksipuoliset pakotteet”, puolustanut yhteistyötään Teheranin kanssa laillisena ja varoittanut suojelevansa Kiinan etuja. 78 Julkisuudessa ei kuitenkaan ole toistaiseksi ilmoitettu Yhdysvaltoihin erityisesti kohdistuvasta kiinalaisesta vastapakotepaketista.

Asetelma on tuttu suurvaltakilpailusta: Kiina vastustaa Washingtonin yritystä hallita Iran-kauppaa, mutta pyrkii samalla välttämään tilanteen, jossa suuret kiinalaispankit joutuisivat Yhdysvaltojen rahoitusrajoitusten kohteiksi.

Operation Economic Outcast muutti panoksia

Yhdysvaltojen valtiovarainministeri Scott Bessent käynnisti 24. elokuuta kampanjan, jonka tavoitteena ei ole painostaa vain iranilaisia toimijoita vaan myös niiden kaupallisia kumppaneita. Operation Economic Outcast laajensi sekundääripakotteiden uhkaa öljykauppaan sekä muun muassa digitaalisten varojen, teknologian, kullan, ilmailun ja meriliikenteen sektoreille. 15

Keskeinen painostuskeino on pääsy Yhdysvaltojen rahoitusjärjestelmään. Iran-kauppaa jatkavat yritykset ja pankit voivat joutua valitsemaan Teheran-suhteiden ja dollarimääräisen maksuliikenteen, kansainvälisten kirjeenvaihtajapankkisuhteiden sekä muun maailmanlaajuisen rahoitusinfrastruktuurin välillä. 512

Ensimmäinen pakotekokonaisuus sisälsi toimijoita Kiinasta ja Hongkongista, mutta ei heti suurta kiinalaista rahoituslaitosta. Ero on merkittävä: pienempien välikäsien nimeäminen nostaa pakotteiden kiertämisen kustannuksia, kun taas suuren kiinalaispankin kohdentaminen voisi käynnistää paljon laajemman yhteenoton Washingtonin ja Pekingin välillä. 27

Kameng Trading lisää painetta Hongkongissa

Yhdysvaltojen valtiovarainministeriö lisäsi 28. elokuuta pakotelistalle hongkongilaisen Kameng Trading Limitedin. Ministeriön mukaan yhtiö toimi iranilaisen valuutanvaihtotalon peiteyhtiönä ja auttoi pakotteiden kohteena olevia iranilaisia pääsemään kansainväliseen rahoitusjärjestelmään.

Tapaus osoittaa, että Hongkongissa toimivat yritykset kuuluvat kampanjan ulottuville. Samalla se kasvattaa niiden kiinalaisten ja alueellisten yritysten sääntely- ja valvontariskiä, jotka käsittelevät Iranin maksuja, kuljetuksia tai kauppa-asiakirjoja.

Saatavilla oleva aineisto ei kuitenkaan osoita, että Peking olisi reagoinut Kameng-listaukseen erillisellä toimenpiteellä. Kiinan julkinen kanta näyttää liittyvän edelleen laajempiin varoituksiin siitä, ettei Kiinan ja Iranin yhteistyötä pidä häiritä.

Tämä rajattu käytännön reaktio on itsessään huomionarvoinen. Pekingin retoriikka on ehdotonta, mutta käytännön vastatoimet ovat toistaiseksi harkittuja eivätkä avoimesti kostonhimoisia.

Miksi Peking torjuu pakotteet?

Kiinan vastustus on sekä oikeudellista että strategista. Kiinalaisviranomaisten mukaan yhteistyö Iranin kanssa tapahtuu kansainvälisen oikeuden puitteissa eikä sitä pitäisi ulkopuolisten toimien vuoksi häiritä tai horjuttaa. 711 Peking torjuu myös laajemman periaatteen, jonka mukaan Yhdysvallat voisi yksipuolisesti päättää, mitkä maat ja yritykset saavat käydä tavanomaista kauppaa Iranin kanssa.

Kiinan näkökulmasta kysymys ei rajoitu Iraniin. Jos Washingtonin sekundääripakotteiden vaatimukset hyväksyttäisiin, se vahvistaisi ajatusta, että Yhdysvaltojen rahoitusjärjestelmän käyttö antaa Washingtonille veto-oikeuden Kiinan kaupallisiin suhteisiin. Iran-kaupan puolustaminen liittyy siten myös Kiinan tavoitteeseen säilyttää itsenäinen talous- ja ulkopoliittinen liikkumavara.

Kiina on lisäksi vaatinut malttia ja paluuta neuvotteluihin. Sen mukaan pakotteet ja painostus voivat kärjistää kiistaa sen sijaan, että ne ratkaisisivat sen. 6

Kiinalaispankkeihin kohdistuva uhka on Washingtonin vahvin vipu

Ratkaiseva avoin kysymys on, siirtyykö Washington pienempien välikäsien pakotteista suoraan kiinalaispankkien tai Iranin merkittävien öljynostajien rankaisemiseen. Yhdysvaltojen viranomaiset ovat antaneet ymmärtää, etteivät kiinalaiset toimijat ole automaattisesti suojassa, jos ne auttavat muuttamaan iranilaista öljyä tuloiksi. 15

Uhka on tehokas, koska myös vähäisen Yhdysvaltojen-liiketoiminnan pankit voivat olla riippuvaisia dollarimaksuista, kirjeenvaihtajapankkisuhteista tai kansainvälisestä rahoitusinfrastruktuurista. Suuren pankin nimeäminen voisi siten vaikuttaa sen kansainväliseen toimintaan paljon laajemmin kuin vain Iran-liiketoiminnan osalta.

Samalla tässä kohdassa kustannukset alkavat kohdistua molempiin osapuoliin. Suuren kiinalaispankin pakotteet voisivat painostaa Teherania, mutta ne voisivat myös johtaa Kiinan vastatoimiin, häiritä kaupankäyntiä ja nopeuttaa rahoitusjärjestelmän pirstoutumista. Se, ettei tällaista nimeämistä tehty ensimmäisessä paketissa, viittaa siihen, että Washington haluaa painostaa mutta säilyttää liikkumavaraa Yhdysvaltojen ja Kiinan laajemman suhteen hallitsemiseksi. 25

Voivatko pakotteet vahvistaa renminbiä ja CIPS-järjestelmää?

Sekundääripakotteiden toistuva käyttö voi kannustaa pakotteiden kohteena olevia maita ja riskejä vältteleviä kauppakumppaneita vähentämään riippuvuuttaan dollarista. Mahdollisia keinoja ovat renminbimääräiset maksut, kahdenväliset maksujärjestelyt, vaihtokauppaa muistuttavat järjestelyt ja vaihtoehtoiset rahoituskanavat.

Kiina on rakentanut vuosien ajan renminbimaksujen kanavia ja valuutanvaihtojärjestelyjä energiaa vievien talouksien kanssa. Hormuzinsalmen kriisi on lisännyt huomiota myös siihen, voisiko renminbi saada suuremman roolin energiakaupassa.

Kyse on kuitenkin hitaasta hajautumisesta, ei dollarin välittömästä korvaamisesta. Yhdysvaltojen kampanja osoittaa edelleen dollaripohjaisten rahoitusrajoitusten käytännön ulottuvuuden, ja dollarilla on vahvoja etuja likviditeetissä, vaihdettavuudessa ja vakiintuneissa maailmanlaajuisissa verkostoissa.

CIPS eli Kiinan rajat ylittävä pankkien välinen maksujärjestelmä voi tarjota vaihtoehtoisen kanavan, mutta käytettävissä oleva aineisto ei osoita sen pystyvän nykyisellään korvaamaan dollarijärjestelmän keskeistä asemaa. Varovaisin johtopäätös on, että pakotteet voivat vähitellen kannustaa vaihtoehtoihin samalla kun dollari säilyy hallitsevana.

Iranin pulma: Kiina on tärkeä, mutta ei ehdoton turva

Pakotekampanja paljastaa myös jännitteen Iranin ja Kiinan suhteessa. Peking on auttanut Teherania ylläpitämään öljynvientiä, lieventämään pakotteiden vaikutuksia sekä säilyttämään taloudellisia ja teknologisia yhteyksiä. 17 Kiina on Iranille tärkeä väylä tilanteessa, jossa pääsy länsimarkkinoille on rajoitettu.

Kiinan tuki perustuu kuitenkin Kiinan omiin etuihin. Peking haluaa päästä käsiksi Iranin energiaan ja vahvistaa vaikutusvaltaansa Lähi-idässä, mutta se haluaa myös rajoittaa altistumistaan Yhdysvaltojen rangaistuksille, suojella laajempaa kauppasuhdettaan Washingtoniin ja välttää sitoutumista Teheranin puolustamiseen.

Siksi molemmat äärimmäiset tulkinnat ovat epäluotettavia. Kiina tuskin hylkää Irania kokonaan, mutta se ei myöskään todennäköisesti hyväksy rajattomia taloudellisia kustannuksia vain suojellakseen Teherania. Tilanne antaa Iranin viranomaisille ja poliittisille ryhmille aihetta kiistellä siitä, kuinka luotettava Kiina olisi suurimman paineen alla.

Hormuz paljastaa Kiinan sitoutumisen rajat

Kiinan riippuvuus Persianlahden energiasta tekee Hormuzinsalmesta erityisen herkän kysymyksen. Peking on sanonut, ettei salmen häirintä tai saarto palvele kansainvälistä etua, ja se on kehottanut osapuolia pidättyvyyteen sekä diplomaattisiin ratkaisuihin.

Samalla Kiina altistuu Persianlahden meriliikenteen häiriöiden kaupallisille vaikutuksille. Yhdysvaltojen hallituksen komission tietokoosteen mukaan Kiinan viranomaiset keskeyttivät aiemmin joidenkin jalostettujen öljytuotteiden viennin, kun Persianlahden kuljetuksiin liittyvät riskit kasvoivat. Tämä kertoo, kuinka nopeasti alueellinen epävakaus voi muuttaa Kiinan taloudellisia laskelmia. 18

Asetelma pakottaa Pekingin tasapainoilemaan. Kiinalla on vahva intressi pitää merireitit avoimina, ja se voi käyttää diplomatiaa tai taloudellista vaikutusvaltaa painostaakseen Teherania. Se ei kuitenkaan automaattisesti tarkoita, että Kiina olisi valmis sotilaalliseen yhteenottoon Yhdysvaltojen mahdollisen merisaarron vuoksi tai taistelemaan Iranin kuljetusten puolesta.

Kiinan todennäköisiä keinoja ovat diplomaattinen painostus, kaupallinen sopeutuminen ja valikoitu merellinen läsnäolo – eivät avoin sota Washingtonia vastaan.

Mitä kiista merkitsee Xi Jinpingin odotetulle Washingtonin-vierailulle?

Iran-pakotteet voivat vaikeuttaa odotuksia Kiinan presidentin Xi Jinpingin Washingtonin-vierailusta, jonka on raportoitu olevan suunnitteilla 24. syyskuuta. Reutersin mukaan vierailun odotettiin liittyvän presidentti Donald Trumpin kanssa käytäviin neuvotteluihin. Samassa yhteydessä uutistoimisto kuvasi Kiinan laajempia pyrkimyksiä edistää vakautta Lähi-idässä.

Jos vierailu toteutuu, Iran-kauppa voi toimia samanaikaisesti kahdella tavalla. Washington voi käyttää sitä neuvotteluvipuna, kun taas Peking voi tehdä selväksi, ettei se hyväksy Yhdysvaltojen yksipuolista määräysvaltaa Kiinan kaupallisiin suhteisiin. Molemmilla osapuolilla on myös kannustin estää tilannetta kärjistymästä suoraksi kiistaksi suuresta kiinalaispankista.

Vierailun lopullinen asialista ja toteutuminen on syytä pitää avoimena, elleivät Yhdysvaltojen ja Kiinan hallitukset vahvista niitä. Käytettävissä oleva aineisto tukee tulkintaa diplomaattisesta rajoitteesta ja neuvottelukysymyksestä, ei väitteitä valmiista Yhdysvaltojen ja Kiinan välisestä sovusta.

Johtopäätös: vastarintaa ilman avointa rahoitussotaa

Kiina vastustaa Yhdysvaltojen kampanjaa poliittisesti ja säilyttää tilaa Iran-kaupalle, mutta ei viesti rajattomasta halusta haastaa Washingtonia. Sen strategiana on torjua yksipuolisten pakotteiden legitimiteetti, suojella kiinalaisia yrityksiä mahdollisuuksien mukaan ja kehittää vaihtoehtoja, jotka vähentävät riippuvuutta Yhdysvaltojen rahoituspainostuksesta – ilman että se heti luopuu dollarijärjestelmän tarjoamasta pääsystä.

Kyse on siis ennen kaikkea pakotevallan testistä, ei maailmantalouden rahoitusjärjestyksen äkillisestä murtumisesta. Washington pystyy yhä aiheuttamaan huomattavia kustannuksia Iranin kumppaneille, mutta jokainen Kiinaan kohdistuva uusi uhka vahvistaa samalla Pekingin kannustinta rakentaa dollarin ulkopuolisia kanavia.

Todennäköisin kehitys on hidas rahoituksen hajautuminen dollarin jatkuvan johtoaseman rinnalla – ei Kiinan ja Iranin kaupan välitön romahtaminen eikä Yhdysvaltojen johtaman järjestelmän nopea mureneminen.