Mitä Bessentin ”historian kovimmat pakotteet” merkitsevät Iranille?

Scott Bessentin maanantaille 24. elokuuta suunniteltu tiedotustilaisuus voi muuttaa Donald Trumpin hallinnon Irania koskevat laajat uhkaukset konkreettisemmaksi talousstrategiaksi. Yhdysvaltain valtiovarainministeri on kuvannut kokonaisuutta nykyisen merisaarron ja ”historian kovimpien pakotteiden” yhdistelmäksi. Bessentin mukaan voimakkaampi taloudellinen painostus voisi vähentää tarvetta uusille laajamittaisille sotilasoperaatioille Irania vastaan. 12

Pakettia ei kuitenkaan ole vielä julkaistu. Sen laajuus, oikeudellinen rakenne ja käytännön valvontakeinot ovat siksi toistaiseksi epäselviä.

Mihin uudet pakotteet todennäköisesti kohdistuvat?

Bessentin julkisten kommenttien perusteella tavoitteena on kiristää niitä kanavia, joiden kautta Iran on edelleen yhteydessä maailmantalouteen:

• Iranin öljynvientiä ja siitä saatavia tuloja
• varustamoja, tankkereita ja merenkulun välittäjiä
• pankkeja, maksujärjestelmiä ja muita rahoituskanavia
• vakuutusyhtiöitä ja Iranin-kauppaa rahoittavia raaka-ainetoimijoita
• ulkomaisia yrityksiä tai valtioita, jotka tarjoavat Teheranille taloudellisen ”elämänlangan”

Merkittävin uusi elementti voisi olla toissijaisten pakotteiden käyttö. Niillä rangaistaisiin Iranin ulkopuolisia yrityksiä ja toimijoita, jotka jatkavat kaupankäyntiä Teheranin kanssa. Hallinnon suunnitelmaa koskevien tietojen mukaan Washington painostaa liittolaisiaan valitsemaan Yhdysvaltojen yhteistyön ja Iran-kaupan välillä. 5614

Tällöin pakotepolitiikka ei rajoittuisi enää Iranin omiin instituutioihin. Myös pääsy Yhdysvaltoihin kytkeytyvään rahoitusjärjestelmään ja markkinoille muuttuisi painostuskeinoksi Iranin kumppaneita vastaan.

Kiina on suunnitelman ratkaiseva testi

Kiina on mahdollisten pakotteiden keskiössä, koska se ostaa Reutersin siteeraamien tietojen mukaan yli 80 prosenttia Iranin meritse kuljetettavasta öljystä. Kiinalaiset jalostamot, kauppayhtiöt, pankit, varustamot ja maksujärjestelyt ovat siksi avainasemassa, jos Washington yrittää katkaista Iranin jäljellä olevat öljytulot.

Peking ei ole hyväksynyt Yhdysvaltojen pakotelinjauksia. Reutersin mukaan Kiina on sanonut, etteivät pakotteet auta konfliktin ratkaisemisessa. Kiina ja Pakistan ovat sen sijaan tukeneet rauhanneuvottelujen käynnistämistä uudelleen. 1

Öljykaupassa näkyy jo merkkejä kasvaneesta riskistä. Iranilaisen raakaöljyn tarjonta kiinalaisille ostajille väheni ja hinnat nousivat sen jälkeen, kun Yhdysvaltain saarto rajoitti kuljetuksia, Reutersin haastattelemat kaupan lähteet kertoivat. Kiinan valtionyhtiöiden hallitsemat varustamot ovat lisäksi tiettävästi vältelleet Hormuzinsalmea ja Bab al-Mandabin salmea turvallisuusriskien kasvettua.

Washington joutuu näin vaikean valinnan eteen. Jos valvonta jää rajalliseksi, Teheranin laskelmat eivät välttämättä muutu. Jos Yhdysvallat puolestaan kohdistaa pakotteet aggressiivisesti Kiinaan liittyvään kauppaan, seurauksena voi olla yhteenotto Pekingin kanssa, öljyvirtojen uusi häiriintyminen ja diplomaattisen sovittelun vaikeutuminen.

Mitä pakotteet voivat tehdä Iranin taloudelle?

Tiukempi pakotejärjestelmä lisäisi painetta talouteen, joka toimii jo ennestään ankarien rajoitusten ja merisaarron alaisena. Iranin pääsy valuuttatuloihin voisi heikentyä, tuonti kallistua, pankkitoiminta häiriintyä ja kaupankäynti siirtyä entistä enemmän epävirallisiin ja vaikeasti valvottaviin kanaviin.

Taloudellinen eristäminen ei kuitenkaan automaattisesti johda poliittiseen antautumiseen. Pakotteet voivat heikentää hallinnon resursseja, mutta samalla ne voivat siirtää kustannuksia siviileille, vahvistaa pimeän kaupan verkostoja ja antaa johdolle mahdollisuuden kuvata ulkoinen painostus hyökkäykseksi kansallista itsemääräämisoikeutta vastaan. Saatavilla olevat tiedot tukevat arviota talouspaineen kasvusta, mutta ne eivät osoita, että pakotteet romahduttaisivat Iranin hallinnon nopeasti. 212

Iranin viranomaiset ovat jo torjuneet uusien toimien perustelut. Ulkoministeri Abbas Araghchi on kutsunut pakotteita ”taloudelliseksi terrorismiksi”. Teheran on vaatinut neuvotteluja, jotka perustuvat keskinäiseen kunnioitukseen, oikeudenmukaisuuteen ja kansalliseen kunniaan – eivät ratkaisuun, joka näyttäisi syntyneen pakottamalla. 2

Suurin eskalaatioriski liittyy edelleen Hormuziin

Pakoteilmoitus tulee tilanteessa, jossa merenkulku Hormuzinsalmessa on jo lähes pysähtynyt. Reutersin mukaan liikenne oli lähestynyt täyttä pysähdystä aluksiin kohdistuneiden iskujen ja Yhdysvaltojen uhkauksen jälkeen pitää saarto voimassa toistaiseksi.

Ennen sotaa salmen kautta kulki keskimäärin noin 18 miljoonaa barrelia öljyä päivässä. Reutersin analyysin mukaan virtaamat putosivat heinäkuussa jyrkästi ja pysyivät elokuussa huomattavasti normaalia pienempinä.

Iranin viranomaiset ovat uhanneet kostotoimilla, jos naapurimaat osallistuvat Yhdysvaltojen talouskampanjaan. Iranin korkeimman kansallisen turvallisuusneuvoston sihteeri Mohsen Rezaei on varoittanut, että Iran voisi kohdistaa toimia Hormuzin liikenteen lisäksi myös salmen ulkopuolisiin öljynvientireitteihin, jos Persianlahden maat liittyvät pakoterintamaan.

Tämä kasvattaa riskiä, että kriisi laajenee Iranin omia vientivirtoja pidemmälle. Jos tankkereista, vaihtoehtoisista putkistoista tai Persianlahden infrastruktuurista tulee kohteita, seurauksena voi olla öljyn hinnan, rahtien ja vakuutusmaksujen nousu sekä suurempi riskilisä Lähi-idän energiatoimituksille. Reutersin mukaan öljymarkkinat hinnoittelevat Hormuzin häiriötä yhä enemmän pitkittyneenä ongelmana eivätkä vain lyhyenä markkinashokkina.

Uusien pakotteiden käytännön vaikutus riippuu näin osittain merellä tapahtuvasta kehityksestä. Jos saarto rajoittaa Iranin vientiä jo voimakkaasti, lisärajoituksilla voi olla fyysisiin öljymääriin aluksi vain rajallinen vaikutus. Sen sijaan niiden vaikutus voi olla suuri yrityksiin ja valtioihin, jotka yrittävät kiertää rajoituksia.

Diplomatia on heikentynyt, mutta tie ei ole kokonaan suljettu

Kesäkuussa solmittu väliaikainen kehys ei johtanut kestävään ratkaisuun. Sen 60 päivän tulitaukoa ei jatkettu, ja Yhdysvallat ja Iran ovat kiistelleet sekä tilanteen kariutumisen syistä että Hormuzin avaamisen ehdoista. Iran on sanonut salmen pysyvän suljettuna, kunnes Washington poistaa saarron ja öljypakotteet, vapauttaa jäädytetyt varat ja lopettaa sotilasoperaatiot.

Kiina ja Pakistan ovat edelleen merkittäviä välittäjiä, koska molemmat ovat tukeneet diplomaattista ratkaisua. Pakistan on selvittänyt mahdollisuuksia Yhdysvaltojen ja Iranin neuvottelujen käynnistämiseen uudelleen Kiinan aloitteesta. Pakistanilaisviranomaisten mukaan edellytyksenä edistymiselle olisi kuitenkin Saudi-Arabiaan ja muihin Persianlahden maihin kohdistuvien iskujen loppuminen.

Pakettikokonaisuus, joka jättäisi tilaa poikkeuksille, neuvotteluille tai valvotulle merenkululle, voisi säilyttää tämän diplomaattisen väylän. Jos jokainen merkittävä Iranin kauppakumppani määritellään vastustajaksi, sovittelu vaikeutuu ja Teheranin väite Washingtonin antautumista tavoittelevasta politiikasta voi vahvistua.

Näitä asioita kannattaa seurata maanantain jälkeen

Pakotteiden todellinen merkitys selviää vähemmän retoriikasta kuin toimeenpanon yksityiskohdista. Keskeiset kysymykset ovat:

1. Ovatko toimet uusia vai lähinnä nykyisten pakotteiden kiristämistä? Lailliset valtuudet ja valvontamekanismit paljastavat, kuinka paljon lisäpainetta käytännössä syntyy.
2. Kohdistuvatko ne suoraan Kiinaan liittyvään öljykauppaan? Tämä on todennäköisesti selkein testi sille, kuinka paljon kitkaa Washington on valmis sietämään suhteissa Pekingiin.
3. Kuinka laajoja toissijaiset pakotteet ovat? Vaarassa olevien ulkomaisten yritysten, pankkien, vakuuttajien ja varustamojen määrä määrittää politiikan todellisen ulottuvuuden.
4. Sisältyykö paketteihin humanitaarisia tai diplomaattisia poikkeuksia? Poikkeukset voivat rajoittaa siviileille aiheutuvaa haittaa ja säilyttää tilaa neuvotteluille, vaikka ne samalla heikentäisivät pakotteiden painostusvoimaa.
5. Miten Iran reagoi merellä? Uudet iskut, vaihtoehtoisten vientireittien uhkaaminen tai merenkulun rajoittaminen voisivat muuttaa pakoteilmoituksen nopeasti laajemmaksi energiakriisiksi.

Strateginen lopputulos riippuu ennen kaikkea toimeenpanosta, ei ilmauksesta ”historian kovimmat pakotteet”. Washington pyrkii ehkä korvaamaan tai rajoittamaan laajamittaista sotilaallista toimintaa taloudellisella eristämisellä. Politiikan onnistuminen riippuu kuitenkin Kiinan vastauksesta, Iranin kyvystä kiertää rajoituksia ja siitä, johtaako painostus neuvotteluihin vai Persianlahden laajempaan yhteenottoon.