Warum Europa seine Bankenregeln neu denkt, während die USA deregulieren

Christian Sewing, Präsident des Bundesverbands deutscher Banken, begrüßte den Plan der Kommission, forderte aber ein schnelleres Vorgehen – unter anderem beim Output Floor, bei der Behandlung von Handelsfinanzierungen und bei Investitionen in Software. Slawomir Krupa, Vorstandschef der Société Générale und Präsident der European Banking Federation, wertete das Paket als wichtigen Schritt, um Kapital und Liquidität freizusetzen, die durch nationale Abschottung gebunden sind.

Was bedeutet „Ring-Fencing“?

Von „Ring-Fencing“ spricht man, wenn nationale Behörden verlangen, dass eine Tochtergesellschaft Kapital oder liquide Vermögenswerte im jeweiligen Land vorhält. Die übergeordnete Bankengruppe kann diese Mittel dann nicht ohne Weiteres dort einsetzen, wo sie wirtschaftlich am produktivsten wären.

Die Kommission schätzt, dass eine Lockerung solcher Vorgaben rund 230 Milliarden Euro an liquiden Vermögenswerten für eine effizientere Nutzung innerhalb der EU verfügbar machen könnte. Zugleich sollen die Versorgung lokaler Volkswirtschaften und die Finanzstabilität geschützt bleiben.

Was das Paket der Kommission vorsieht

Die Mitteilung vom 17. Juli legt zunächst die politische Richtung fest. Gesetzgebungsvorschläge werden für das erste Quartal 2027 erwartet; die Änderungen treten also nicht automatisch mit der Veröffentlichung der Mitteilung in Kraft.

Einfachere Kapitalanforderungen

Die Kommission will das Kapitalregelwerk übersichtlicher machen und sich überschneidende Anforderungen streichen. Konkret soll die zusätzliche Kapitalanforderung der sogenannten Säule 2 für die Verschuldungsquote entfallen, wenn sie bereits bestehende Vorgaben zur Leverage Ratio doppelt.

Außerdem sollen Teile der europäischen Umsetzung von Basel III überprüft werden, darunter der Output Floor. Diese Regel begrenzt, wie stark interne Risikomodelle die risikogewichteten Aktiva – und damit den Kapitalbedarf einer Bank – im Vergleich zum standardisierten Ansatz senken dürfen. Brüssel hat eine Überprüfung oder Reform in Aussicht gestellt, nicht zwingend eine vollständige Abschaffung.

Weniger Berichtspflichten und doppelte Aufsicht

Das Paket zielt auf überlappende Meldepflichten und fordert verhältnismäßigere, stärker standardisierte und digitale Verfahren. In der politischen Debatte wird die jährliche Belastung mit schätzungsweise 11,2 Milliarden Euro angegeben.

Weniger Papierarbeit könnte die Betriebskosten senken. Entscheidend wird allerdings sein, ob die Berichterstattung tatsächlich vereinfacht wird – oder ob alte Pflichten lediglich in neue, ebenfalls überlappende Systeme verschoben werden.

Weniger nationales „Gold-Plating“

„Gold-Plating“ bezeichnet zusätzliche Anforderungen nationaler Behörden, die über den gemeinsamen EU-Mindeststandard hinausgehen. Die Kommission möchte diese Unterschiede verringern, damit das einheitliche Regelwerk tatsächlich wie ein gemeinsames System funktioniert – und nicht wie 27 Varianten desselben Regelbuchs.

Freierer Transfer von Kapital und Liquidität

Grenzüberschreitend tätige Bankengruppen sollen überschüssiges Kapital und Liquidität leichter innerhalb der EU einsetzen können. Mittel könnten dadurch gezielter in Kredite, Investitionen und andere produktive Bereiche fließen. Schutzvorkehrungen für Einleger in den Gastländern und für Abwicklungsverfahren sollen jedoch bestehen bleiben.

Verschiebung der neuen Marktrisiko-Regeln

Brüssel will außerdem die Einführung der Fundamental Review of the Trading Book (FRTB) verschieben. Dabei handelt es sich um ein Basel-Regelwerk für Marktrisiken im Handelsbuch. Europa soll nicht vorpreschen, während andere wichtige Finanzplätze ihre eigenen Vorschriften erneut überprüfen.

Insgesamt geht es bei den Vorschlägen darum, EU-spezifische Doppelungen und interne Schranken abzubauen. Eine pauschale Aussetzung der Bankenaufsicht ist damit nicht verbunden.

Wie sich der EU-Plan von der US-Reform unterscheidet

Die US-Aufsichtsbehörden Federal Reserve, Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) und Office of the Comptroller of the Currency (OCC) haben eine umfassendere Modernisierung der Kapitalregeln vorgeschlagen. Geplant sind unter anderem Änderungen bei Risikogewichten, eine Straffung einzelner Basel-Vorgaben, Anpassungen der Leverage-Anforderungen und eine Neuberechnung des Kapitalaufschlags für global systemrelevante Banken. Die Behörden argumentieren, Kapital dadurch stärker am tatsächlichen Risiko auszurichten und zugleich die Stabilität des Systems zu bewahren.

Mit den US-Vorschlägen werden Schätzungen von 87,7 Milliarden US-Dollar weniger gebundenem hartem Kernkapital (Common Equity Tier 1, CET1) im gesamten Bankensystem und rund 2,5 Billionen US-Dollar zusätzlicher Bilanzkapazität verbunden. Das sind modellbasierte Potenzialwerte – keine Zahlungen an Banken und keine Garantie für neue Kredite. Das tatsächliche Ergebnis hängt vom endgültigen Regeltext und davon ab, wie die Institute den zusätzlichen Spielraum nutzen.

Der OCC schätzte für die von ihm beaufsichtigten Banken außerdem einen aggregierten Rückgang der verbindlichen Mindestkapitalanforderungen um 6,9 Prozent nach dem geplanten standardisierten Ansatz. Für die größten Banken unter dem erweiterten risikobasierten Ansatz veranschlagte die Behörde einen Rückgang um 3,4 Prozent.

Für Europas Bankmanager ist dieser Vergleich politisch besonders wirkungsvoll. US-Banken profitieren bereits von einem stärker integrierten Heimatmarkt und größeren Skaleneffekten. Wenn ihre Kapitalrestriktionen nun zusätzlich gelockert werden, während europäische Institute weiter mit nationalen Barrieren und aufwendigen Prozessen kämpfen, drohen sie aus Sicht der Branche bei Kreditvergabe, Investmentbanking und der Finanzierung strategischer Industrien zurückzufallen.

Die Zahlen beweisen allerdings weder, dass niedrigere Kapitalanforderungen automatisch sicher sind, noch dass jeder freigesetzte Euro oder Dollar in produktive Kredite fließt. Sie beschreiben mögliche Kapazitäten, kein garantiertes Wirtschaftsergebnis.

Warum die Aufseher weiterhin warnen

Der Einwand der Aufseher richtet sich nicht gegen jede Form der Vereinfachung. Auch die Europäische Zentralbank unterstützt eine stärker integrierte Bankenunion und hat sich dafür ausgesprochen, Kapital und Liquidität in grenzüberschreitenden Bankengruppen freier zu bewegen. Der Euroraum müsse stärker wie eine einheitliche Rechts- und Aufsichtseinheit funktionieren.

Die Sorge lautet vielmehr: Ein freier Kapitaltransfer setzt gemeinsame Institutionen voraus, denen nationale Behörden vertrauen. Aufsicht, Bankenabwicklung und Einlagenschutz müssen grenzüberschreitend funktionieren, wenn ein Institut scheitert. Fehlt dieses Vertrauen, könnten Staaten auf Reformen nicht mit dem Abbau lokaler Schutzvorschriften reagieren, sondern mit zusätzlichen Abschottungsmaßnahmen.

Der Streit um den Output Floor

Der Output Floor ist der sichtbarste Streitpunkt. Das Eurosystem betrachtet ihn gemeinsam mit den Leverage-Anforderungen als sich ergänzende und unverzichtbare Bestandteile des Aufsichtsrahmens. Er soll verhindern, dass interne Modelle Risiken zu niedrig ausweisen und dadurch zu geringe Kapitalanforderungen entstehen.

Die USA haben sich gegen eine Umsetzung des Output Floor in der Form entschieden, die europäische Aufseher derzeit überprüfen. Das erhöht den Druck auf Brüssel, seinen Ansatz zu überarbeiten.

Neil Esho, der frühere Generalsekretär des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht, warnte, ein Verzicht auf die Regel wäre eine „Katastrophe“ und „ein großer Schritt zu weit“. Seine Befürchtung: Ein selektiver Rückzug von international vereinbarten Schutzvorkehrungen könnte einen Wettbewerb um die schwächsten statt um die besten Standards auslösen.

Das Risiko einer fragmentierten Regulierung

Wenn die USA, die EU und andere wichtige Finanzplätze die Basel-Standards unterschiedlich anwenden, werden Kapitalquoten schwerer vergleichbar. Für Anleger und Aufseher wird es dann schwieriger zu beurteilen, ob Banken tatsächlich widerstandsfähig sind oder lediglich unter lockereren Annahmen arbeiten.

Auch die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) betont, dass der bestehende EU-Rahmen die Widerstandsfähigkeit, den Einlegerschutz und eine einheitliche aufsichtsrechtliche Grundlage in den Mitgliedstaaten gestärkt habe. Die Debatte verläuft deshalb nicht schlicht zwischen „Regulierung“ und „Deregulierung“. Es geht darum, ob der Abbau von Doppelungen echte Effizienz schafft – oder ob dabei Schutzmechanismen verschwinden, die Märkte und Einleger weiterhin benötigen.

Der wahrscheinlichste Kompromiss

Am wahrscheinlichsten ist eine gezielte Reform, keine vollständige Kopie des US-Ansatzes. Brüssel könnte doppelte Berichtspflichten reduzieren, nationales Gold-Plating begrenzen, unnötige zusätzliche Leverage-Anforderungen streichen und gebundene Liquidität innerhalb von Bankengruppen freisetzen. Gleichzeitig könnten glaubwürdige Kapital-, Leverage- und Liquiditätspuffer erhalten bleiben.

Der schwierigere Teil ist institutioneller Natur. Grenzüberschreitendes Bankgeschäft funktioniert am besten, wenn Kapital frei fließen kann. Dafür braucht es jedoch Vertrauen in gemeinsame Aufsicht, Abwicklung und Einlagensicherung. Solange diese Grundlagen unvollständig sind, dürfte es schwer bleiben, nationale Abschottungsmechanismen vollständig abzubauen.

Europas Wettbewerbsproblem ist daher real. Den USA hinterherzulaufen bedeutet aber nicht zwangsläufig, jede US-amerikanische Lockerung zu übernehmen. Der dauerhafte Prüfstein für das Juli-Paket wird sein, ob es Europas Banken beim Aufbau von Größe und bei der Finanzierung des Wachstums hilft, ohne den transatlantischen Regulierungswettlauf in einen Wettlauf um die niedrigsten Standards zu verwandeln.