Kina trodser USA’s Iran-sanktioner – men undgår et direkte finansielt opgør

Kinas svar på USA’s seneste sanktionskampagne mod Iran har været hårdt i retorikken, men forsigtigt i praksis. Beijing har fordømt det, landet kalder »ulovlige ensidige sanktioner«, forsvaret samarbejdet med Teheran som lovligt og advaret om, at Kina vil beskytte sine interesser. 78 Der er dog endnu ikke offentligt annonceret en kinesisk sanktionspakke, der specifikt er rettet mod USA.

Mønstret er velkendt: Kina forsøger at modsætte sig Washingtons forsøg på at kontrollere kinesisk Iran-relateret handel, samtidig med at landet vil undgå de langt større omkostninger ved at udsætte kinesiske storbanker for amerikanske finansielle restriktioner.

En ny sanktionsstrategi med Kina i sigtekornet

Den amerikanske finansminister Scott Bessent lancerede den 24. august kampagnen »Operation Economic Outcast«. Målet er ikke kun iranske virksomheder, men også de udenlandske aktører, der holder Irans handel i gang. Kampagnen udvider risikoen for sekundære sanktioner til oliehandel og sektorer som digitale aktiver, teknologi, guld, luftfart og shipping. 15

Det vigtigste amerikanske pressionsmiddel er adgangen til det amerikanske finanssystem. Virksomheder og banker, der fortsat hjælper med handel med Iran, kan blive tvunget til at vælge mellem forbindelsen til Teheran og adgangen til dollarafvikling og internationale korrespondentbanker. 512

Den første sanktionspakke omfattede aktører i Kina og Hongkong, men ramte ikke umiddelbart en større kinesisk finansinstitution. Forskellen er afgørende: Sanktioner mod mindre mellemled gør det dyrere at omgå restriktionerne, mens sanktioner mod en stor kinesisk bank kunne udløse en langt bredere konfrontation mellem Washington og Beijing. 27

Kameng Trading øger presset på kinesiske mellemled

Den 28. august føjede det amerikanske finansministerium Hongkong-virksomheden Kameng Trading Limited til sin sanktionsliste. Ifølge ministeriet fungerede virksomheden som et skalkeskjul for et iransk vekselhus og hjalp sanktionerede iranske personer med at få adgang til det internationale finanssystem.

Sagen viser, at virksomheder i Hongkong er omfattet af kampagnens rækkevidde. Den øger også risikoen for kinesiske og regionale virksomheder, der håndterer iranske betalinger, skibstransporter eller handelsdokumenter.

De tilgængelige oplysninger dokumenterer dog ikke et særskilt kinesisk svar på Kameng-sanktionen ud over Beijings generelle advarsler mod indblanding i samarbejdet mellem Kina og Iran. Det er i sig selv sigende: Kinas offentlige position er kompromisløs, men den praktiske reaktion er fortsat afmålt snarere end åbent gengældende.

Hvorfor Beijing afviser sanktionerne

Kinas modstand er både juridisk og strategisk. Kinesiske embedsmænd siger, at samarbejdet med Iran foregår inden for international lov og ikke bør forstyrres eller undermineres. 711 Beijing afviser samtidig det bredere princip, at USA ensidigt kan afgøre, hvilke lande og virksomheder der må handle almindeligt med Iran.

For Kina handler sagen derfor om mere end Iran. Hvis Beijing accepterer Washingtons krav om sekundære sanktioner, vil det styrke forestillingen om, at adgang til det amerikanske finanssystem giver USA vetoret over kinesiske handelsforbindelser.

Ved at forsvare handelen med Iran forsvarer Kina også sit eget råderum til at føre en selvstændig økonomisk og diplomatisk politik. Beijing har desuden opfordret til tilbageholdenhed og en tilbagevenden til forhandlinger med argumentet om, at sanktioner og pres risikerer at forværre konflikten i stedet for at løse den. 6

Truslen mod kinesiske banker er USA’s stærkeste kort

Det afgørende spørgsmål er, om Washington vil gå fra mindre mellemled til direkte sanktioner mod kinesiske banker eller store købere af iransk olie. Amerikanske embedsmænd har signaleret, at kinesiske institutioner ikke automatisk er undtaget, hvis de medvirker til transaktioner, der omsætter iransk olie til indtægter. 15

Truslen er effektiv, fordi selv banker med begrænset USA-forretning kan være afhængige af dollarafvikling, korrespondentforbindelser eller adgang til den globale finansielle infrastruktur. En sanktion mod en stor bank kan derfor ramme dens internationale aktiviteter langt ud over den konkrete Iran-handel.

Det er også her, omkostningerne bliver gensidige. Sanktioner mod en større kinesisk bank kan presse Teheran, men de kan samtidig udløse kinesisk gengældelse, forstyrre handel og accelerere opsplitningen af det globale finanssystem. At Washington undlod at tage dette skridt i den første pakke, tyder på, at USA vil øge presset uden straks at bringe det bredere forhold mellem USA og Kina ud af kontrol. 25

Kan sanktionerne styrke yuanen og CIPS?

Gentagen brug af sekundære sanktioner kan give både sanktionerede lande og forsigtige handelspartnere et større incitament til at mindske deres afhængighed af dollaren. Mulige svar er mere afregning i yuan, bilaterale betalingsaftaler, byttehandel-lignende transaktioner og alternative finansielle kanaler.

Kina har i flere år opbygget betalingskanaler i yuan og valutaswap-aftaler med energiproducerende lande. Konflikten omkring Hormuz har samtidig skabt fornyet opmærksomhed om yuanens mulige rolle i energihandlen.

Det er dog en langsigtet diversificering – ikke et tegn på, at yuanen eller Kinas CIPS-system står foran at erstatte dollaren. USA’s kampagne viser fortsat, hvor effektiv adgang til det dollarbaserede finanssystem kan være som pressionsmiddel. Dollaren har stadig store fordele inden for likviditet, konvertibilitet og etablerede globale netværk.

Den mest holdbare konklusion er derfor, at sanktionerne gradvist kan fremme alternativer, samtidig med at dollaren forbliver den dominerende valuta.

Irans dilemma: Kina er afgørende, men ikke et ubetinget skjold

Sanktionerne blotlægger også en spænding i forholdet mellem Iran og Kina. Beijing har hjulpet Teheran med at opretholde olieeksport, afbøde virkningerne af sanktioner og bevare økonomiske og teknologiske forbindelser. 17 Kina er dermed en afgørende afsætningskanal for Iran, når adgangen til vestlige markeder er begrænset.

Men Kinas støtte er først og fremmest formet af kinesiske interesser. Beijing ønsker adgang til iransk energi og indflydelse i Mellemøsten, men vil samtidig begrænse risikoen for amerikanske straffe, beskytte det bredere handelsforhold til Washington og undgå at blive trukket ind i en direkte sikkerhedsforpligtelse over for Teheran.

Begge yderpositioner er derfor misvisende. Kina vil næppe helt opgive Iran, men landet vil heller ikke nødvendigvis påtage sig ubegrænsede økonomiske omkostninger for at beskytte Teheran. Udviklingen giver iranske embedsmænd og politiske fraktioner anledning til at diskutere, hvor pålidelig Beijing vil være under maksimalt pres.

Hormuz viser grænserne for Kinas engagement

Kinas afhængighed af energi fra Den Persiske Golf gør Hormuzstrædet særligt følsomt. Beijing har sagt, at en forstyrrelse eller blokade af strædet ikke tjener det internationale samfunds interesser, og har opfordret til tilbageholdenhed og diplomatiske løsninger.

Samtidig er Kina udsat for de kommercielle konsekvenser af forstyrrelser i skibstrafikken fra Golfen. Et faktablad fra en amerikansk regeringskommission oplyste, at kinesiske myndigheder tidligere satte eksport af raffinerede olieprodukter på pause, mens risikoen for forstyrrelser i skibstrafikken var høj. Det viser, hvor hurtigt regional uro kan påvirke Kinas økonomiske beregninger. 18

Det skaber en vanskelig balance. Kina har en klar interesse i at holde sejlruterne åbne og kan bruge diplomati eller økonomisk indflydelse til at presse Teheran. Det betyder dog ikke nødvendigvis, at Beijing vil konfrontere en amerikansk blokade militært eller kæmpe for iransk skibsfart.

Kinas mest sandsynlige redskaber er diplomatisk pres, kommerciel tilpasning og begrænset maritim involvering – ikke en åben krig med Washington.

Hvad betyder konflikten for Xi Jinpings forventede USA-besøg?

Konflikten om Iran-sanktionerne kan komplicere den forventede rejse, hvor Kinas præsident Xi Jinping efter Reuters’ oplysninger ventes at besøge Washington den 24. september for samtaler med præsident Donald Trump. Reuters har samtidig beskrevet Kinas bredere bestræbelser på at fremme stabilitet i Mellemøsten.

Hvis besøget bliver gennemført, kan sanktionerne tjene to formål på én gang. Washington kan bruge den Iran-relaterede handel som forhandlingspres, mens Beijing kan gøre det klart, at Kina ikke accepterer ensidig amerikansk kontrol over landets kommercielle forbindelser.

Begge parter har samtidig en interesse i at forhindre, at sagen udvikler sig til en direkte konflikt om en større kinesisk bank. Besøgets endelige dagsorden og status bør dog behandles som foreløbige, medmindre de bekræftes af de to regeringer. Det tilgængelige materiale dokumenterer ikke en aftale mellem USA og Kina.

Den overordnede vurdering

Kina modsætter sig politisk den amerikanske kampagne og forsøger at bevare plads til handel med Iran, men signalerer ikke et ubegrænset ønske om at udfordre Washington.

Strategien er at afvise legitimiteten af ensidige sanktioner, beskytte kinesiske virksomheder, hvor det er muligt, og opbygge alternativer, der kan mindske sårbarheden over for amerikansk finansielt pres – uden straks at opgive adgangen til dollarsystemet.

Konfrontationen er derfor først og fremmest en test af sanktionernes rækkevidde, ikke et klart brud med den globale finansielle orden. USA kan fortsat påføre Irans handelspartnere betydelige omkostninger, men hver ny trussel mod kinesiske aktører øger også Beijings incitament til at opbygge kanaler uden om dollaren.

Det mest sandsynlige resultat er langsom finansiel diversificering sideløbende med fortsat dollar-dominans – ikke et øjeblikkeligt sammenbrud i hverken Kina-Iran-handelen eller det USA-ledede finanssystem.